行政法治的逻辑及其当代命题
王锡锌
【关键词】行政法治；逻辑
【全文】
一、依法行政的逻辑及其“合法化能力”的困境
近代以来，法治主义成为政府权力活动的基本原则。政府遵守法律，依照法律而活动，目的在于使政府行为满足合法性要求。在中国，“依法行政”作为行政法治、法治政府的一项核心要求，其逻辑亦在于通过要求行政活动依法进行，而实现行政的合法化。依法行政，已成为中国建设法治政府主要手段。简而言之，依法行政的逻辑，是试图通过法律对行政的约束，实现有限政府；通过“模范的法律”( model of law) 而实现“模范政府”( model of government) 。[1]
但是，传统的依法行政原则所蕴含的逻辑是否能够成立，或者行政活动“依法”进行是否必然获得“合法性”，依赖两个条件：第一，行政所依之“法”具有内在的民主正当性； 第二，行政的内容局限于对法律指令的执行。不幸的是，这两个前提条件与当代“行政国”的现实恰好构成巨大的反差。
(一) 行政立法对依法行政逻辑的挑战
通过“依法”而使行政活动合法化的逻辑，在当代行政的现实情境中所面临的第一个挑战，来自“法”的形式和外延的扩展。传统上，立法属于立法机关的专门职能，但随着“行政国”的出现，行政机关制定法规、规章等的行政立法权改变了原有权力分工和职能，行政法规、规章成为“法”的主要表现形式，也成为行政活动的主要规则和依据。在中国的行政情境中，情况同样如此。传统法治的“法律的统治”( rule of law) 之理念，已经转变为“规章的统治”( rule of rules) 之现实。仅以地方政府制定的行政规章为例。1978 年至1997 年近20 年中，地方政府制定的规章数量超过15， 000 件，数量上远远超过立法机关制定的规则。具体到特定地方，中国法治变革所处的经济、社会变革背景，使行政规则在“法”的体系中所处的重要地位更加突出，特别是创制性行政规章占了相当大的比重。即使行政活动依照行政法规、规章等“法”而进行，也并不能必然地、直接地使其获得合法性，因为行政法规和规章本身就面临合法性问题。
(二) 行政：从执行到管理的功能变迁
依法行政合法化逻辑所面临的另一个挑战，是行政的内容和方式日益多样化。除了传统的执行互动外，公共政策制定、规划、规则制定等业已成为政府进行各种管理活动的重要行为方式。早期行政是对立法指令的执行，而当代行政是目标导向的积极活动。目标导向的行政，意味着行政机关在目标界定、手段选择等方面，都拥有自主进行权衡和选择的权力。目标导向的行政，也意味着法律对行政的控制，通常只能是宽泛的目标指引而非具体的指令控制。立法提出行政活动的宽泛目标，行政对目标进行判断、权衡以及对实现目标的手段进行选择裁量。在这种情境中，行政是否符合法律，并不是一目了然的。就算行政活动与法律要求之间存在形式上的一致性，也并不能够自动地证明行政所追求的目标及实现目标的手段具有合法性和正当性。这在城市规划、土地征收、宏观调控等决策行为过程中，表现非常明显。
