斜向府际关系推动资源整合，订立契约促进区域发展。“当前中国地方自治立法匮乏，区域内成员难以参与到与自身利益相关的地方事务管理。”[13]其实对发达县域而言，地级市市区所能提供的公共产品，县城完全可以提供；而对不发达地区而言，市区对县域中的大部分居民难以影响，除了行政区划和行政命令之外无他，缺乏自主权的县域却要服从地级市的安排与操纵，对于整体资源整合并不有利。日本在协调地方政府间关系方面值得借鉴，在国家层面重视北海道开发，兼顾不同地区利益；制定法律促进政令指定市与所处县域、其他都道府县之间的合作协调，着力解决县与县域中的拥有县级权力城市的争端，对于未来中国县市并立及多元合作提供参考。实际上，从区域改革角度而言，大陆地方政府与香港、澳门甚至台湾相比，根本无法以行政级别来论处，行政级别已然失去了现实意义，对于推动资源整合和区域发展无益。赋予地方政府权限，订立尊重平等基础上的行政契约作用明显。从城市和乡村的地域发展来看，可成立城市共同体委员会、乡村共同体委员会多元治理，确定“政府责任边界，形成网络中各参与者的联合系统，提高网络治理的绩效” [14]，吸纳城郊代表、城区代表、乡村代表等各阶层人士参与管理，既尊重乡村、城郊、城区的利益，又达到彼此兼容平衡，解决城市化过程中简单行政命令施行的弊端。实际上，区域发展可以联合多元县市乃至省（自治区、直辖市），订立行政契约以促成资源整合，推动区域整体发展。
四、多元县市合作关系的建构
现存县市争议是府际关系协调中的重要环节，是等级制下多元地方政府间矛盾的集中体现。建构良好的县市关系秩序，是中国未来建构地方治理、区域治理和多元治理格局的基础。
建构县市合作关系是不可避免的发展方向。政府原本是服务本位的，通过各地方政府的优质服务博取民众的满意；但在当前市管县的情况下，县域规划、发展、合作等事事都需要向市请示汇报；加之归口管理和难保公正，市级政府对待同一市内的不同县的方式也不尽相同，责任推诿和厚此薄彼的现象并不屡见。严格的行政科层制不符合时代发展潮流，何况中国地级市制度不过是1949年、尤其是改革开放后的产物，原本就缺乏宪法承认的根基，不能一概以既成事实为理论依据，去推阻县市并立的架构。只有县市实现并立结构，才能够建构起县市对话的平台。当然，县市并立并非一蹴而就的工程，毕竟现状和传统需要尊重，故财权和人事权的剥离，对于促进实质分离具有重要作用。在多元合作和地方自治越来越普遍的后工业社会，各级政府间的信任和行政人员所应恪守的伦理不容忽略。伯尔曼在《法律与宗教》一书中，透析对基督教、古老共同体与法律产生的关系中，追忆了共和精神的本原和共同体的生成，而现实中以广域民意压制狭域民意的情况在法律、行政上无处不在；社区团体、公民社会在政府和强权面前显得卑微，这是违背民主正义本原的，扩展到地方政府与中央政府的关系，可以肯定地说，这是多元行政主体彼此不信任的源泉，也是误入歧途的表现。打破县市级别关系，实现县市并立并促成合作，是未来的趋向。
西方国家地方政府为自治体，地方政府间无行政级别之分。从美国地方政府间关系来看，缘于其实行多中心治理体系，多中心秩序下并不存在行政级别之分，政府间信任合作的可能性大大增加。日本的地方政府间关是相互补充协作关系，“作为广域自治体的都道府县和基础性自治体的市町村都是完全自治体，并非上下级关系，”[15]广域的都道府县负责协调联络事务，资源集中的市町村则处理概括性事宜，分工明确、彼此尊重、地缘联合，促进了区域整体发展。日本地方自治传统自明治时代开始，虽然特大城市的自治权历经波折，但仍然实现了自主决定发展，对促进日本区域经济发展起到重要作用。实际上，日本在经济蓬勃发展时亦面临土地开发问题，但通过将中央与地方关系从上下级转为对等的合作伙伴，赋予地方政府对国家干预提出审查的权利，实现权力逐级下放；从地域开发来讲，从国家层面制定《新产业都市建设促进法》等法律规范进程，“在既存的大都市地区之外形成工业开发据点，实现经济平衡稳定的增长”[16]，在尊重地方政府利益的前提下推动市町村合并，启动道州制改革以推动各地均衡发展。日本的地方政府合并，需要政府间协商，甚至居民投票以及中央政府的利益诱导，但日本财权更多掌握在中央政府手中，虽然破除了了行政层级，但地方分权活动仍需持续推进。
