斜向府际关系——多元县市合作的基点
蔡英辉;周义程
【摘要】中国当前县市关系呈现严格等级区分，县级以下地域的资源常被城市低价甚至无偿享用，拉大了城乡二元的差距，无益于国家总体平衡目标的实现。从斜向府际关系角度分析，在于尊重地方行政主体的自治权力，力求破解县市等级制难题，将县（县级市）从隶属于地级市的现状中解脱出来，规避科层制论资排辈和以大压小的困境；斜向府际关系把县市关系定位于斜向、平等、网络型交流，搭建多元县市、省市、县省等地方政府平等沟通的平台。配套工程是
宪法明确定位中央与地方，地方与地方之间关系，通过地方自治立法规范各级政府行为，适度授权县级政府，回归市制人口聚居本位，这是大陆府际关系协调与城市化轨道不容回避之路。
【关键词】斜向府际关系；总体性治理；县市合作；区域治理；行政契约
【全文】
市制本应是涵盖城市地域的行政区划，在大陆却成为覆盖城乡的地域统辖；县乡则地域宽广、人员相对分散，更多服务于广域型的生产活动。市域与县域的功能定位并不相同，在中国却被杂糅成同一金字塔体制管理，容易造成厚此薄彼和顾此失彼，日益拉大的城乡鸿沟就是表现之一，这对塑造政府良好的整体形象无益。基于斜向府际关系思维解析县市关系，可搭建多元县市、省市、县省间相对平等的地方政府间关系，另辟蹊径的打破当前实际存在的地方政府层级制，建构多维度、广泛联系的网络型府际关系。斜向府际关系并非良丹妙药，需要营造法治环境保障地方自治主体的地位；从总体性治理趋向而言，多元县市、县省等地方政府间关系要经历初步建立、磨合到深度接触的过程，共同订立服务民众的行政契约并形成区域共同治理，推动本区域乃至协调国家总体发展。
一、大陆多元县市关系困局
大陆政府间关系法律定位不清晰，区域功能分区不明确，资源分配不公，缺乏公正程序保障，在县市关系处理上表现明显。
行政层级过多，县市关系定位不明确。大陆行政层级体制一般是省（自治区）、市（地区）、县（县级市、区）、镇（乡、街道办），除四大直辖市、海南省实行三级管理体制外，其他都实行四级管理体制。当前倡导的省管县(文中将县级市亦称为县）改革，会对已然形成的市管县体制形成冲击，涉及到县市关系定位、人事权和财权的分权放权等，在缺乏法律规制的情况下，很容易受政策导向影响而缺乏可持续性，甚至影响地方的政治生态格局。市场经济倡导自生自发秩序，是在宪政民主保障下市场主体平等自由竞争形成的，资源流动并不依照行政调控进行。市管县体制通过行政手段将资源更加聚集到城市，城乡间的隔阂越来越大，城区与县域间的差别愈来愈显著。市管县体制是下级依附上级的缩影，户籍制度是割裂农村与城市的影像。县市关系牵一发而动全身，诸多小环境组成国家的大环境，故需慎重界定县市关系，寻找缓冲与可行的策略以期取得实效。
县市功能分区不清晰，城乡地域定位模糊。在市管县体制下资源集聚，差距拉大；城市化欠缺的区域，市域不断从下辖县域抽血，却缺乏服务乡村的回馈；城市化发达区域，市级政府欲要兼并县域以扩大市域范围，却缺乏城区、郊区、乡村的总体功能区分。城市是人群聚居和从事生产交流活动的场所,提供的服务面向工商业活动；县域更多服务于乡村地区的农业生产人口，两者服务性质差异较大，故县域与市域需从不同角度满足本地民众需求，县、市应是服务对象不同的区分，而非孰高孰低的级别划分。但情境转换后定位模糊者并不罕见，玉门县级市在资源枯竭后的服务定位仍不明晰，在已难以支撑石油产业的情况下，地方政府本应集中精力服务乡村民众。退一步讲，地域定位和功能分区并非几个县市所能决定，必须宏观统一规划协商，但区划变动是接受政令的被动行为而非遵循经济规律，缺乏县域和市域民意基础的采纳和互动渠道，成效走向尚不明确；若天津滨海新区、重庆两江新区落入行政级别俗套，而不重视多元行政主体的自主权及城乡发展协调，未来走向难以预测。
