（一）农业发展银行的法律定位
政策性金融法在整个金融法体系中占有重要的地位，它是为了弥补商业性金融融资的不足而存在的，它在调整政策性金融运作方面能发挥较大作用。农业发展银行是我国的政策性银行，在农村金融体系中承担政策性服务功能，是具有公法人地位的特殊企业。
特殊企业与普通企业是以企业适用法律的性质和范围为标准划分的，普通企业是按《公司法》、《企业法》、“三资企业法”、《合伙企业法》、《乡村集体所有制企业条例》、《城镇集体所有制企业条例》等普通企业法设立和运作的企业；在国外为私法或民商法上的企业，也称商事企业。普通企业通常为营利性经营。[12]特殊企业是依法律、专门法规或行政命令设立和运作的，属于特殊法人范畴，它是公法人。政策性金融机构就是这种特殊的公法人，它们是基于政府的特定政策目标或意图设立的。它们不以盈利为目的，而是以社会整体效益为宗旨。这就决定了政策性金融机构不能像商业性金融机构那样成为自主经营、自负盈亏、自担风险、自求发展的企业法人。在发达国家和地区往往为“一法一企”，即为每个企业单独立法，由某法对某企业的设立、机构和运营等作专门规定及调整，该企业不再适用公司法等普通企业法。如日本国铁等三大公社改革以前的《日本国有铁道公社法》、现行的《日本电信电话株式会社法》，我国香港的《九广铁路公司条例》和《地下铁路公司条例》，新加坡、意大利调整其著名的国有控股公司的法等等。[13]
政策性金融法是为了保证国家发展基础产业、调整产业结构以奠定国民经济的发展基础而制定的，它能起到消除地区差异，实现经济平衡发展的作用。日本是市场经济国家中政策性金融颇为成功的一个实例。二战后的日本为了尽快恢复国民经济，实行“倾斜生产方式”，优先发展基础产业。与此相适应，日本政府通过立法建立了一系列政策性金融机构，运用行政等手段向重点发展部门、领域提供资金支持，先后颁布了《农业渔业金融公库法》(1945年）、《复兴金融公库法》(1947年）、《国民金融公库法》(1949年）、《日本输出银行法》(1950年）、《日本开发银行法》(1953年）等。[14]这些法律的制定与实施扶持了基础产业，调整了产业结构，对日本经济的恢复与发展起到了巨大的推动作用。因此，我们应借鉴日本成功经验，构建我国的政策性金融法律制度，制定特殊的《中国农业发展银行法》，设立特殊的企业法人——中国农业发展银行，明确农业发展银行的法律定位，使农业发展银行切实承担起对农村金融市场的政策性服务功能。农业发展银行的法律定位一般涉及以下几个方面：
1.《中国农业发展银行法》明确设立农业发展银行的目的。《中国农村发展银行法》表明：农业发展银行的设立目的，在于通过设立长期长效的资金，促进农民、农村、农业以及新农村建设的发展，补充并奖励一般的金融机构，构建和谐社会。
2.《中国农业发展银行法》明确农业发展银行的法律属性。《中国农村发展银行法》中明确规定农业发展银行为公法人。农业发展银行在成立之初，根据国家的宏观调控政策只对粮棉进行收购，对社会的稳定发挥了一定的积极作用，但由于我国特殊企业法的严重滞后，出现了政策性业务执行的偏差，满足不了政策扶持的需要。而且，多年来农村各金融机构之间普遍存在法律定位不清、职能模糊的问题，甚至出现了与农业银行抢业务的情形。因此，制定特殊企业法——《中国农业发展银行法》，明确界定农业发展银行的法律定位：农业发展银行是政策性金融机构，是具有公法人性质的特殊企业，具有独立的法律主体资格和平等的法律地位。它根据政府的政策和法规行事，在当前我国农村商业资金融通功能不足的现实条件下，切实充当政府发展农村经济、促进社会和谐进步的工具。
