信访制度本身在程序上存在诸多问题，如欠缺关于听证的统一具体的程序规定，欠缺明确的、稳定的处访规则，与行政复议、行政诉讼制度衔接力度不足，立案与答复均存在较大的随意性或非程序性等等，致其无法起到应有的作用，不能有效保障访民的权益，且因实践中争议反复被同一个机关或者几个机关审查处理，降低了解纷效率，又极大地浪费了行政资源。依据《信访条例》之规定，信访机关仅享有督促行政机关办理信访事项的权力而无权直接办案或干涉办案，在接受行政投诉后，只能将有关争议转交其他有权处理的行政机关进行处理，而这一机关有可能正是作出行政决定的原处理机关。于是，大多数信访问题最终还是返回当地政府部门处理，访民无法通过信访得到接访部门的实际救助。而在目前我国行政权力强大、内部监督乏力、外部制约缺乏的环境下，行政机关自我纠错的效果是可想而知的。访民试图借助信访制度使案件得到行政领导的特别批示以获取救济的愿望在很大程度上也只是一个单方的美好愿望而已。中国人民大学和美国农村发展研究所（RDI）组织的第3次全国范围的农村土地调查表明，对调查中的最近一次征地，被征地农民采取信访途径维权，其结果是有关部门没有采取任何行动的占37.5%；征地补偿费没有改变的占31.3%；补偿费有所增加，但农民不满意的占21.9%；补偿增加并且农民满意的仅占9.4%。[10]
（四）考核失之偏颇，救济成本加大
实际上，即便是这样一种不完全的、并不具有太大实效性的救济途径，对访民而言也正在变得越来越难以靠近。各级政府现在一般规定有上访指标，信访量被纳入政绩考核范围，作为地方政府一个重要的政绩考评指标，突破该指标就要在基层政绩考评中扣分。涉法涉诉信访已经成为包括最高人民法院在内的各级法院向同级人大所作年度工作报告的内容之一，涉法涉诉信访的数量和处理情况，同样也成为各级法院一项重要的业绩考核指标。出于自身利益考虑，为了降低上访率以提升政绩，地方政府对民众的上访尤其是越级上访如临大敌，不仅不把这种上访视为民众的一项权利，对上访者反映的问题予以重视，反而还千方百计地采取各种手段进行阻挠和压制，甚至不惜动用公权力、动用暴力对上访者进行围追堵截，使“截访”、“拦访”成为普遍现象，不仅耗费了大量的行政成本，而且造成公民与政府的对立，对政府的威信也造成很大的负面影响，严重降低了政府的公信力。
三、困局破解之道
纷乱和严峻的信访形势已经引起了决策层和学界的关注。国务院本着“搁置争议，规范为主”的原则，于2005年1月10日发布了新的《信访条例》。新的信访条例在原条例的基础上增加了一些纠纷解决的程序性要求，如处理期限、结果告知等，具备了解纷机制所需要具备的某些特点。该条例自施行之日起便因加强了信访职能、畅通了信访渠道、强化了对信访人合法权益的尊重和保护、细化了信访事项的受理与办理程序而备受民众期待。各地也纷纷依此修订地方的信访条例。然而，尽管曾被寄予厚望，政府也表示了高度的重视，该条例实施五年来的情况表明，信访形势依然严峻，并未得到实质性的改善，信访队伍依旧庞大，上访率依旧居高不下。显然，单凭一部《信访条例》，根本无法也无力解决制度性问题。条例“把问题解决在基层”的原则确实曾在实施之初短暂缓解了北京的信访形势，各地访民回乡期待问题解决，各地也开展“变上访为下访”及“大接访”的活动，力图变被动为主动，减轻北京的压力。然而，对基层处理结果的不满和不信任很快使访民重回北京，信访部门对此一直苦不堪言。为了减少信访量，2009年6月，中央办公厅、国务院办公厅转发的中央政法委《关于进一步加强和改进涉法涉诉信访工作的意见》，首次提出：为了维护司法裁判的权威性和终局性，对合理诉求确实解决到位，实际困难确已妥善解决的问题，经过公开听证、公开质证、公开答复，由省级以上政法机关审核后，按有关规定作出终结决定。各级政法机关不再受理、交办、通报。学者们亦基于各自的研究对信访制度究竟应该何去何从提出了不同的见解和主张。（注：如中国社会科学院的于建嵘教授提出，信访制度有悖于建设法治国家的大方向，应予废除。而中国人民大学的范愉教授则认为，应充分估计中国社会转型的特殊性和文化传统，把信访高潮视为中国社会转型期法律控制低效的必然结果，所需要的不是堵死信访之路，而是开辟新的行政救济渠道。参见于建嵘：《中国信访制度批判》，载《中国改革》2005年第2期；范愉：《社会转型过程中的信访》，载《法治内参文汇》第22期，法制日报社2004年11月30日。）有学者指出，应在把强化和程序化信访制度作为公民政治参与渠道的同时，把公民权利救济方面功能从信访制度中分离出去，以确定司法救济的权威性。[11]
