涉法涉诉信访之案件成因、制度困局与破解之道
章彦英
【摘要】外在的制度性诱因和内在的观念性诱因促成了当下持续攀升的涉法涉诉信访案件。此类信访不仅打破了司法救济的最终性，人治色彩浓厚，而且因处访机构众多、效率低下、处访程序失范、救济成本高昂等屡遭诟病。但在司法公信力低下、权利救济机制尚不健全的今天，相比终止信访的救济功能而言，结合我国实际情况，有针对性地改善现有信访制度，使其适应我国转型期的特殊需要，似乎来得更为妥当。
【关键词】涉法涉诉信访；案件成因；制度困局；破解之道
【全文】
作为一种单向的由当事人以来信来访等形式向政府及行政机构提出意见、诉求或救济请求的制度，信访承载着行政救济、纠正违法行政行为、检举或投诉行政机关及其官员并要求追究其责任等多方面的功能。公民可以通过信访行使其管理国家的公权利，亦可藉此实现其受到侵害的私权利。我国的信访机构众多，依法应由人民法院、人民检察院、公安部门和司法行政部门处理的信访案件谓之涉法涉诉信访。（注：中央政法委2005年出台的《涉法涉诉信访案件终结办法》第2条规定，涉法涉诉案件是指依法属于人民法院、人民检察院、公安部门和司法行政部门处理的信访案件。）由于我国现阶段处于社会转型期，纠纷多发，导致信访量10多年来持续攀升，并在2003年形成信访洪峰。[1](P350)涉法涉诉信访在信访中占了相当的比重。据统计，有的地方竟占到95%。[2]在这类信访案件中，信访人的主要目的在于通过信访获得适当的私权救济。
一、涉法涉诉信访的案件成因
（一）外在的制度性诱因
当一项纠纷或冲突产生时，当事人最需要的是能够找到适当的方式使纠纷得到解决，矛盾得到化解，权利得到救济。如果有一套行之有效的权利救济或纠纷解决机制，这一目标可望顺利达成，反之则可能面临一定的障碍。而在纠纷得不到解决、权利得不到及时救济的情况下，信访就有可能成为当事人不得已的一个替代性选择。涉法涉诉信访量在我国多年来一直居高不下，救济机制的不健全难辞其咎。
首先，对于土地纠纷、拆迁纠纷等容易引发上访的纠纷，法院往往能不立案就不立案，司法救济大门紧闭。以土地征收这样一种典型的损益性行政行为为例，除了平等主体之间即农村集体经济组织与被征地农民之间的补偿金分配纠纷，大多数征收争议被正常的司法救济制度拒之门外。（注：即使此二者之间涉及补偿金分配的争议，也并非皆可以司法途径解决。）而这种拒绝正是导致民众目前过度依赖信访的一个重要原因。尽管信访人有时会因对当地政府部门失去信任和信心而径直以上访作为获取救济的路径，但很多情况下，他们还是因投诉无门或不满基层处理的结果、认为问题未得到妥善解决才愤而上访。中国社科院于建嵘教授曾于2004年组织课题组对我国信访制度状况及改革方向进行专项调查研究。在632位接受问卷调查的进京上访农民中，有401位在上访前曾到法院起诉，占总数的63.4%，其中法院不予立案的有172位，占42.9%。[3]对于偏于程序正义疏于实体正义的法律救济而言，信访多少在事实上起到了一种“弥合”作用。其所弥合的，并非是信访权在规范规定上的某种不足，而是司法权利救济以及公民行使政治权利以监督、制约政府权力在事实上的漏洞。[4]
