三、中国行政规制改革与创新的社会背景与法治化路向
（一）规制改革与创新的社会背景
中国大陆的一些地方近年来推出了许多引发争论的行政规制改革举措，它们的出现具有特殊的社会背景。当下的行政规制改革是一个宏大的系统工程，在体制、机制、方法、立法等方面都发生着或快或慢、或深或浅的变化，这些变化的社会背景是什么？笔者把它概括为三条：改革深化，科技革命，观念更新。
1.经政改革的深化。众所周知，中国大陆经过30多年的经济体制改革取得了巨大成就，可谓有目共睹、不能否认、需要深化、仍有缺陷，对此没有太多争议。同时，经济体制改革的深化已越来越难，须要有相配套的政治体制改革的深化，才能够相互促进、有效推进、继续深化，否则经济体制改革难以深入推进，难有较大发展。问题在于，现在我们提出政府改革居于当前改革的首位，那是否意味着现在就能够把政治体制改革全面推进呢？恐怕还不行，因为政治改革的某些部分比较敏感。但也有一些部分恰好敏感性不那么强，可以更多地选择时机陆续推出，那就是我们的行政管理（以及社会管理）的体制、机制、方法的改革创新，因此它就成为广义上的政治体制改革中比较活跃且比较稳健的部分，这是宏观的社会背景。可以说，这是近几年来中国大陆的社会生活中，与行政规制改革有关的革新举措较多地推出，因此较常发生争议并引起社会关注的一个原因。
2.科技革命的影响。高新技术日益广泛运用，对社会生活带来巨大影响，还深刻地影响着行政管理和行政法制的发展。例如，几年前河南省把地级市的经济管理权限赋予给35个县（含县级市），也就是由省直接管县。[8]河南为什么能够进行这一改革呢？因为有一种思路是，行政管理体制上可以进行扁平化管理的改革探索。传统管理理论认为，一个上级管理6-8个下属是最佳的管理幅度，超过之后就会降低管理效率，不但管理者顾不过来，连纸质的各类统计报表都不便使用；但现在推行办公方式电子化、网络化，管理效率已前所未有地提高，有效的行政管理幅度可大大扩展，已有条件实行扁平化的管理组织体系。可见河南的这项革新举措是在网络化、电子化时代背景下借助了推行电子政务的成果。
3.观念更新的推力。公务人员队伍是行政法制的重要主体，公务人员对行政法律原则和规则的理解和运用能力，面对社会管理事务能否依法办事的意识和能力，对于行政法制规范化运行起着重要作用。过去由于行政法文化长期滞后，一些行政公务人员的法治观念不强、法律素质不高，这是长期制约行政法制建设的重要因素。观念更新是制度创新、制度运行的向导和保障，没有适应于社会变化的法治理念，法律规则就不能很好地运行，这是因为：其一，没法制定出相应的法律规范；其二，制定出来也不能很好地实施。因此中国大陆改革开放30多年来，各级各类行政机关积极推动行政法文化革新，采取了许多教育培训措施，促使各类行政公务人员更新观念，逐步树立现代行政法治观念，包括宪法至上、尊重人权、行政权限、行政民主、行政服务、程序法治、政府诚信、接受监督、权利救济等观念，学会以新的眼光来观察社会和依法行政。特别是对于行政机关工作的领导同志来说，要求其适应新形势树立新的民意观、发展观、政绩观和治理观，这是提高依法行政能力、全面推进依法行政、建设法治政府的要义。
（二）规制改革与创新的基本趋势
当今世界，各国的经济、政治、社会和思想文化都在发生变革和调整，这是长期延续的发展变化进程，对行政法制建设也带来广泛、深刻和持久的影响。从世界范围看，已经出现并继续演进且将长期发生影响如下一系列发展变化，对行政法制建设的影响极为广泛和深刻，人们应当高度关注这种革命性的影响。
现代政府不再是一个“守夜人”的简单、消极角色，它不仅有规制行政、秩序行政的消极职能，还要担负起给付行政、指导行政等多方面的积极职能。在规制行政领域，要求政府的公共行为应当消极地不侵害相对人的合法权益；而在给付行政领域，则要求政府积极地为公民和社会的各种进步提供支持帮助。特别是在需要通过政府的积极推动来促成经济、政治、文化和社会发展的当今中国，更加有赖于政府一系列指引、促进、规范行为的合法有效性。
经过经济、政治、文化和社会的不断变迁，特别是市场经济体制和人权保障机制得到确立，中国大陆出现了利益多元化、主体多样化、表达多样化的趋势，不同的利益主体通过各种方式来主张利益，国家机关则通过制定规范、履行职能、承担职责来回应多元利益要求，这也是对服务型政府的角色要求。行政机关的服务能力的高低对于促进经济发展和社会进步具有重大影响。
在过去30多年里，中国大陆的行政法制经过艰难发展，行政法律规范体系逐步建立，各级政府的依法行政能力逐步提高。[9]随着经济、政治、文化、社会的深入改革和发展变迁，行政模式从管理行政到控权行政再到给付行政、指导行政、服务行政的转型发展，构成了行政法制进一步发展的现实条件和更高要求，应当结合这样的条件和要求来确立未来行政法制建设的方向和路径。简言之，中国大陆行政法制建设30多年，取得诸多方面的发展，带来许多经验和启示，从集权型、管理型、秩序型、封闭型、随意型的政府管理模式，转向民主型、指导型、服务型、开放型、责任型的政府管理模式，这是改革开放30多年来行政法制建设的基本经验和总体趋势。
从当今一些重要法治国家的情况看，21世纪行政法制建设的总趋势是：因行政机关承担更多的职能，故依法赋予其更多的职权、职责特别是行政指导和公共服务的职能；因世界性民主潮流的深刻持续影响，而赋予行政相对人更多的自主参与行政过程的选择机会；同时采取科学合理的方法，包括多渠道监督和程序约束、公开透明的方法，增强对行政权力行使过程的监督约束效果和追究责任效果，以及对行政相对人的救济效果和信赖保护效果，从而逐步建立起民主法治政府，即体现出民主精神、科学精神和法治精神的现代行政法治系统。从而形成民主、高效和规范的行政法制，实现广义的行政法文化革新，这是建设法治国家、法治政府的基础条件。
