中国行政规制改革的若干地方经验及其背景分析
莫于川
【摘要】改革开放30多年来中国大陆的行政法制建设取得显著成绩，对经济、政治、文化、社会的协调和可持续发展起着特殊的推动和保障作用，诸多地方行政规制改革创新经验值得关注和研究。在行政改革深化和行政法制转型的进程中，要积极创造条件充分发挥出地方政府机关推动行政规制改革创新的主动性、积极性以及创造性，行政审批（许可）制度改革的地方经验就是一个缩影。必须正确认识我国行政规制改革创新的社会背景、基本趋势和法治化路向，在行政民主观和现代依法行政理念的指引下，由过去的集权行政、粗放行政、人治行政、管理行政，逐步转向民主行政、科学行政、法治行政、服务行政，稳健推进行政法制建设，才能最终实现建立法治政府和服务型政府的远大目标。首届中国法治政府奖获奖项目为此提供了有益的启示。
【关键词】行政法制；规制改革；地方经验；民主行政；法治行政
【全文】
一、建设法治政府的时代任务呼唤行政规制改革与创新
20世纪80年代以来，在应对双重失灵危机（市场失灵与政府失灵）的过程中，在新公共管理、新行政法等理论思潮和制度探索的推动下，出现了重新审视政府角色及其职能、行为和法律关系的改革运动，其核心内容就是如何依法更积极、更民主地提供优质高效的行政管理和公共服务，实现政民互动、参与行政、合作行政。尤其是在全球面临严重的经济与社会问题乃至危机频仍的今天，各国政府都积极采取各种措施，各方联手、积极出手拯救企业、介入市场、干预社会生活，为市场主体和社会主体提供多方面的帮助，如经济扶持计划、社会福利改革计划、经济危机应对举措等等，这些都是政府服务职能的体现。换言之，无论是在常态还是在非常态下，政府都负有积极采用灵活、柔和、高效的行政方式服务于公民、企业和社会的责任，这是基于新的政府角色定位和职能转变所面临的新课题。
当代行政管理模式的发展趋势是从消极行政到积极行政，从威权管理到良善治理，从管理行政到服务行政，从集权行政到民主行政，从刚性管理方式到刚柔相济且以柔性管理方式为主，人们应当正确认知、积极顺应这一发展趋势。当代行政管理方式可分为两大基本类型：一类是传统的刚性管理方式，可谓之“存量的行政方式”，如行政命令、行政征收、行政征用、行政许可、行政确认、行政检查、行政处罚、行政强制等，此类刚性管理方式好似重拳出击，可以立马见效、立显权威，但也易于激化矛盾、小事变大（而这原本都是人民内部矛盾），强化行政机关与行政相对人之间的对立和冲突，恶化政民关系、损害政府形象、影响社会和谐，因而此类刚性管理方式亟需且正在进行适应当今行政民主化潮流的调整转变，也即进行民主化改造；另一类是当代的柔性管理方式，可谓之“增量的行政方式”，如行政指导、行政合同、行政规划（非羁束性的规划、计划）、行政服务、行政给付、行政资助、行政奖励、行政调解、提供信息等，具有民主品格的此类柔性管理方式作为创新成果，与刚性管理方式相对应、相配合，体现了广泛参与、两造互动、平等协商、自由选择等行政民主性的基本要求，在行政实务中被自觉或不自觉地广泛运用，发挥出特殊的行政管理功效。
中国大陆实行改革开放30多年来，随着经济体制改革目标的确立和政治体制改革的推进，行政法制建设取得显着进步：各级政府机关注重加强行政立法和制度建设，规范行政管理和行政执法，强化行政执法监督，加大行政救济力度，依法行政的能力和水平逐渐提高，对经济、政治、文化和社会发展起到了特殊的推动和保障作用，走过了一条艰难前行、成果丰硕的行政法制建设道路。
与改革开放前相比，经过起步发展、规范发展、全面发展这样三个发展时期的中国大陆的行政法制，逐渐发生了如下8个方面的重要变化[1]：第一，法治观念逐步强化。改革开放以来在反思传统人治观念的基础上，中国大陆的行政法制建设逐步确立起依法行政观念，进入20世纪末期又把“依法治国”确立为基本治国方略并上升为宪法原则。第二，行政法制的权力结构从重权力、轻权利向权力和权利并重转变。《行政诉讼法》的颁布，使权力结构的重心开始发生移转，《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政许可法》的出台促进了这一转变，初步形成了权力和权利走向良性互动的局面。第三，政府职能从全能型政府向有限政府、从管制型政府向服务型政府转变。随着对政府与市场关系认识的不断深化，政府开始转变职能，将部分职能归还社会，发生了公共事务民营化的转变，同时也增加了一些新的职能，例如鼓励、支持非公有制经济发展的职能。第四，行政法治机制从单纯的制约机制转变为制约和激励的兼顾协调。第五，行政行为方式从纯粹的命令－服从模式发展成为强制与非强制手段并用的多样化局面。第六，在程序与实体的关系上，从重实体、轻程序，重结果、轻过程，发展到实体和程序并重，结果和过程并重。第七，在对行政的监督上，从单纯的权力监督、内部监督，发展到权利救济和权力监督并重、注重完善外部监督机制。第八，行政法制模式从单纯依靠政策行政到依法行政，再到建设法治政府、服务型政府。这些变化是广泛和深刻的，对于行政法制建设具有革命性的影响。
