三、信托业监管方法需要向功能监管转变
有效监管是金融监管的根本性原则，金融监管应力争以最小成本实现最佳效果。[11]金融监管方式的取舍与转换，必须强调安全与效率并重，谋求政府监管与市场化约束之间的平衡和协调。机构监管和功能监管都是现代金融业监管的重要方法。机构监管适用于分业经营和分业监管，要求将一个金融机构的所有业务作为一个整体进行监督检查，使监管机构能够超越某类具体业务而评估整个金融机构的风险和管理。按照机构监管方法，银行监管由特定的银行监管机构负责，证券公司监管由一定的证券监管机构负责，保险公司监管则由一定的保险监管机构负责。这是历史上金融监管的主要方式。[12]但与此同时，该类监管方法会产生相应的弊端，即可能形成同类业务因金融机构不同而按不同标准进行监管，造成监管差别，不利于公平竞争。另外，由于新业务的增长，在新业务与传统业务之间其监管方法和监管理念也会相差甚远，监管机构可能会因不擅长对新业务的监管而使监管效率受到影响。金融监管方式的局限性在金融创新和发展中会不断被暴露。在我国，信托业已经不再局限于信托公司，机构监管方法已经明显不适应这种变化，差别监管在市场上正不断制造越来越多的不公平竞争，参差不齐的市场准入制度也在快速累聚信托风险。
功能监管所依据的原则是相似的功能应当受到相同的监管，而不管履行该功能的机构是何种性质的机构。该概念出现于20世纪80年代的美国，它是依据金融体系的基本功能和金融产品的性质而设计的监管方式。功能监管强调金融产品所实现的基本功能，以金融业务而非金融机构来确定相应的监管机构和监管规则。换言之，金融监管的对象要由特定类型的金融机构转变为特定类型的金融业务，对于那些处于！边界性？的金融业务也要明确监管主体，并加强不同监管主体之间的合作。[13]较之于机构监管而言，功能监管可以实现对金融业跨产品、跨机构以及跨市场的协调，可以将各监管机构最熟悉的金融业务的监管权分配给其行使，提高监管的有效性，同时形成一致的监管理念，减少监管重复和监管冲突，使各金融机构获得平等的竞争地位，有利于金融机构形成稳定的监管预期。功能监管的目标在于实现促进平等竞争，提高监管效率，加强对投资者和消费者的保护。[14]从国际趋势看，金融监管从分业监管走向统一监管、从机构监管走向功能监管正在形成一种潮流。尽管我国金融分业监管的格局还要持续相当长的时间，但理财市场的发展在一定程度上呼唤功能监管的到来。[15]保护投资人的合法权益是信托业监管的首要目标，维护信托业的安全有序运行，保证信托业的活力，也是信托业监管的重要目标。[16]现行信托业监管格局导致了信托理财市场的相互分割，切断了它们之间的有机联系和沟通渠道，因此难以形成高效、一体的金融市场体系。通过功能监管，不仅能够有效减少现有监管职能的冲突、交叉重叠和监管盲区，而且基于相对稳定的金融功能所设计的监管体制也会更加稳定和连续。历史和现实的教训告诉我们，监管的根本问题不是行为模式的选择，而在于功能的定位。[17]选择功能监管方法，保持监管目标和政策较强的稳定性、连续性和一致性，迫切需要现有各监管部门超出功利的眼界，把维护投资者利益放到至高无上的地位。
