(三)程序不为与不明确作为
行政主体在程序上是否作出了明确的意思表示是判断迟延不作为是否成立的客观标准。一般情况下，这种判断很容易做出。但是，在有的案件中，却需要加以分析和解释。例如，在高孝廉诉上海市工商行政管理局普陀分局一案中，被告受理了原告的验照申请后，在受理申请验照通知书上添写了“请提供有效场地证明，再办理验照。现为暂缓通过”的意见，书面告知了原告。同年10月、11月，原告两次以口头方式向被告提出要求办理验照手续，给予一个验照究竟是通过还是不通过的明确结论。因被告未予答复，原告遂提起行政诉讼。[45]与此案相类似的，在刘富康诉佛山市公安局禅城分局一案中，被告以涉案住宅原户主一直未能将户口迁出为由，对原告提出的入户申请作出了暂缓办理的决定。原告不服，遂提取诉讼请求法院判令被告履行职责。[46]又如，在唐名灿等诉新晃县司法局一案中，被告答复原告：“县司法局要你们完成1998年1700元、1999年3000元的管理费上交任务后，才签署年审意见，否则，不予签署意见上报注册。”[47]还有，在姜济庸等诉衢州市文化局一案中，被告对原告的申请做出答复：“届时再组织市文物鉴定专家组鉴定。”[48]
上述案件中，被告的行为都有一个共同的特点，即形式上未作出明确的意思表示。也正因为如此，审理上述案件的法院，除佛山市中级人民法院外，最终均认定被告的行为构成迟延不作为。我们认为，应当从实质上而不是形式上判断行政主体是否已经做出了明确的意思表示。在高孝廉诉上海市工商行政管理局普陀分局一案中，被告的“暂缓通过”的意思表示在实质上是明确的，即：由于原告未提供有效场地证明，不予通过。在刘富康诉佛山市公安局禅城分局一案中，被告的意思表示实质上也是明确的，即：由于涉案住宅原户主一直未能将户口迁出，不予入户。在唐名灿等诉新晃县司法局一案中，被告的意思表示为：由于原告未完成管理费上交任务，不予上报注册。而在姜济庸等诉衢州市文化局一案中，被告的意思表示为：予以鉴定，但要等待时机。这些案件中，被告的意思表示可能存在瑕疵，但均已经做出了意思表示，在程序上已有所作为。因此，被告的行为均不构成迟延不作为。原告不服的，应当针对被告的行政作为提起撤销之诉，而非履行职责之诉。这些案件表明，对于行政主体形式上不明确的意思表示，不宜不加分析地认定为迟延不作为。如果能够通过必要的解释确定行政主体已经做出了拒绝或者许可的意思表示的，就应当认定为行政作为而非行政不作为。
三、期限逾越：迟延不作为的时间要件
迟延不作为在客观上表现为行政主体程序上有所不为。但是，只有当不作为已经超过了法定期限，迟延不作为才能够构成。因此，法定期限是判断迟延不作为是否构成的重要因素。关于此问题，学术界已经有了较为深入的研究，[49]一些法律也对行政行为的期限作出了明确规定。但是，在司法实践中，有关期限的中止与延长、迟延不作为与推定作为、迟延不作为与迟延作为的关系等几个问题仍然比较突出，需要做进一步的分析。
(一)期限的中止与延长
期限的中止是行政程序中止的结果。所谓行政程序的中止是指行政程序在进行过程中，因为特殊情况的发生而暂时停止，待障碍消除后，行政程序继续进行。期限的延长则是指由于案情重大、复杂，在原定期限内无法结案，行政主体对作出决定的时间加以延长。期限的中止与延长都对法定期限的计算产生直接影响。期限的中止意味着法定期限的停止计算，而期限的延长则意味着法定期限的重新计算。
就期限的中止而言，实践中主要存在两个方面的问题。一方面，有的行政机关不善于利用此制度，从而承担了本不应当承担的迟延不作为责任。例如，在王开江诉澄迈县文儒镇人民政府一案中，被告由于未对原告与第三人的土地使用权纠纷作出处理决定，被法院认定为不作为。[50]然而，被告之所以未在法定期限内做出裁决，原因在于系争土地的所有权也处于争议之中[另案]，而县政府对此还没有作出确权决定。在县政府作出集体土地所有权的确权决定之前，被告无法也不应当先行对个人之间的土地使用权争议作出裁决。因此，被告本应当中止行政裁决程序并告知当事人从而可以免除迟延不作为责任。另一方面，有的行政机关滥用此制度，推脱迟延不作为责任。比如，某食品药品监管部门以学校放假，食堂也随之关门为由，决定中止对该食堂是否涉嫌违法的调查，等到学校开学后再继续进行。我们认为，学校食堂有协助行政机关调查的义务，此义务不能因为学校放假而免除。同时，等到开学后再进行调查，有关证据可能已经灭失。[51]因此，学校放假不能成为行政程序中止的正当理由。上述案件表明，我国迫切需要参照诉讼中止、复议中止、许可中止的有关规定，建立统一的行政程序中止制度，对行政程序中止的事由作出明确规定。
