(三)程序合法的申请
申请作为一种私人公法行为，其效果主要表现为对行政程序的发动。日本行政法学家盐野宏指出：“申请的权利，是指与对其应答的行政处分的实体法上的性质无关，从程序上所赋予的权利。”[25]我国台湾地区“最高行政法院”认为：“所谓‘依法申请’，系指法规有赋予人民申请之权利。故若法规有赋予人民得为此申请之权利，仅是个案申请人之情形不合于法规规定要件，则属申请有无理由问题，尚非其申请非此所谓依法申请。”[26]也就是说，申请人无论在实体法上有没有权利，都有通过程序合法的申请，要求行政主体予以应答的权利。对于符合程序法规定，但不符合实体法规定的申请，行政主体可以依法拒绝，但不得对此类申请没有任何意思表示。否则，即构成迟延不作为。例如，在柳某诉某市公安局出入境管理处一案中，原告提出的出境申请可能确实不符合相关实体法的规定，但是原告的申请是符合程序法规定的。对此，被告应当在法定期间内作出明确的意思表示，即要么批准，要么不批准。被告以慎重为由逾期未予答复的行为构成了迟延不作为。[27]
程序合法的申请是指形式上符合法律规定的申请。在法律规定申请必须以书面形式提出时，相对人以口头方式提出的申请只能被视为咨询、情况反映、申诉或者信访，不能产生启动行政程序的法律效果。例如，在黄玺诉石嘴山市房产管理局一案中，原告曾向被告的工作人员询问如何办理7间小房的房证，也曾以信函的形式向被告的领导反映，要求办理7间小房的房证。然而，咨询、情况反映不同于申请，申请房屋登记依法应当向房屋登记机关提交书面申请及相关的证明材料。由于原告未提出过书面申请，法院最终驳回了其要求判令被告履行房屋登记职责的诉讼请求。[28]又如，在向世祥等诉石柱土家族自治县国土和房屋管理局一案中，原告虽然多次申诉和信访，要求归还房屋产权、赔偿损失，但一直未依法向被告提交房屋权属登记的书面申请。法院最终认定：“原告的申诉和信访不具备法律规定的申请房屋权属登记的形式要件，该申诉、信访不能作为在行政程序中所提出的申请，也不能作为起诉被告行政不作为的依据。”[29]当然，行政机关有义务对未提出法定申请的信访者进行教示，建议其依法提出申请，以免错过法定的申请期限，最终沦入缠访的怪圈，浪费行政和司法资源。有时，即使相对人未提出书面申请，法院也不宜对申请的效力一概加以否认，而应当作具体的分析。例如，在日本有判例认为，“申请人要求行政机关提供书面用纸而行政机关不提供时，请求提供申请用纸的行为视为提出申请的行为”。[30]除此之外，如果法律对申请的形式没有作出明文规定，就不应当将当事人的请求作为申诉、信访加以处理。例如，在张亚洲诉湖南省民政厅一案中，当时的《军人抚恤优待条例》没有要求评残申请必须以书面形式提出，因此，原告就评残问题向被告上访的行为应当解释为提出了法定申请。[31]又如，在马桂荣诉朱村乡人民政府一案中，原告“多次找被告解决”的行为也应当认定为提出了法定申请，因为《中华人民共和国土地管理法》未规定申请土地使用权争议裁决必须以书面形式提出。[32]
二、程序不为：迟延不作为的核心要件
程序不为是迟延不作为得以构成的核心要件。把握这一要件的关键是正确区分程序不为与实体不为、程序不为与程序违法、程序不为与不明确作为等几组概念。
(一)程序不为与实体不为
对相对人的法定申请，行政主体的“不为”有两种可能：一是程序上消极不为，从而实体上也没有任何作为，例如，行政主体对相对人要求颁发许可证的申请没有任何答复；二是虽然程序上积极而为，但反映的实体内容却是不为，比如，行政主体对相对人要求颁发许可证的申请明确予以拒绝。前者属于典型的行政不作为，这在学术上没有争议。但对于后者应定性为作为还是不作为，无论理论上还是实践中都存有不同的观点。[33]
