针对请愿权的国家义务-法搜-中国法律信息搜索网

　　（五）国家有保护公民请愿权免遭恶意诉讼侵害的立法义务

　　美国23个州的《反对以诉讼为策略对抗公共参与法》，是因应世势，自我规定义务的结果。根据中国宪法文本，国家有无保护公民请愿权免遭恶意诉讼侵害的义务呢？

　　中国宪法第41条规定公民有申诉、控告或者检举权利的同时，也规定公民“不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害”。如果对该规范做反向的解释，就意味着：公民的“申诉、控告或者检举”只要不在“捏造或者歪曲事实进行诬告陷害”之列，即便影响到其他主体的权利，也可免责——该立法例包含了对公民请愿权有可能遭恶意诉讼侵害的“戒慎恐惧”。1982年宪法原建议稿的规定是“不得诬陷和诽谤”，在修改的过程中，有人提出，申诉、控告、检举有时可能和事实有出入，但不一定是有意诬告，所以改为“不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害”。[50]这意味着：与原建议稿相比，针对公民行使请愿权的行为提起名誉权侵权之诉，或者以遭受诬告陷害罪为由提出刑事自诉，难度增加了。从这个角度看，国家通过该规范已在履行保护公民请愿权免遭恶意诉讼侵害的义务。国家的这种立法义务还可以从“国家尊重和保障人权”条款中推演。[51] “尊重”意味着不干预，“保障”意味着横向的保护义务，保护公民行使请愿权不遭恶意侵扰可以逻辑地从这里推导出来。

　　综上述，针对公民请愿权的国家义务可以图示如下：
　　

　　说明：“√”表示有该项义务，“×”表示无该项义务。

　　既然信访是从请愿权规范中发育出来的权利，针对信访的国家义务也必然可以从针对请愿的国家中解释出来。国家机关都有受理信访在义务，以阻挠信访为目的的“截访”，甚至将信访人送精神病院，构成对公民请愿权的侵犯；权力机关无考量和答复公民信访的规范意义上的义务；行政机关和法院有考量和答复公民信访的义务，但只能在各自的权限内对公民的信访要求作出实体处理。从这个角度看，不顾各自的权限分工，迁就部分信访公民的“法外诉求”，进而“花钱买平安”，没有任何规范意义上的依据。

【作者简介】
刘连泰，厦门大学法学院教授。
【注释】参见王帝：《拧了半天，最后是两败俱伤》，《中国青年版》2009年11月11日电子版， http://www.cyol.net.最后访问日期为2011年4月13日。
参见叶永光：《花钱买平安谁来“埋单”》，《人民公安报》2003年12月11日第3版。
参见应星：《作为特殊行政救济的信访救济》，《法学研究》2004年第3期；田先红：《当前农村谋利型上访凸显的原因及对策分析》，《华中科技大学学报》2010年第6期.
该数字是学界根据财政部2010年向全国人大呈交的《09年预算执法情及今年预算草案报告》和《关于2010年中央和地方预算执行情况与 2011年中央和地方预算草案的报告》中的数字推算出来，该项预算2010年在2009年增加47.5%的基础上，再增加8%。2010年的该项开支增幅再度超过国防开支。
国务院法制办公室、国家信访局负责人3月17日就《信访条例》答记者问，新华网，http://www.xinhuanet.com最后访问日期2011年3月19日；童之伟：《信访体制与中国宪法》，《现代法学》2011年第1期。
参见芦部信喜原著，高桥和之增订：《宪法》，林来梵、凌维慈、龙绚丽译，北京大学出版社2006年版，第223页；Lawson and Guy Seidman. Downsizing The Right To Petition , 93 Northwestern University Law Review(1999) ,766.
参见林来梵：《从宪法规范到规范宪法——规范宪法学的一种前言》，法律出版社2001年版，第144页；杨海坤、章志远：《.公民请愿权基本问题研究》，《现代法学》2004年第8期；林雅：《论公民请愿自由的特征及其功能》，《国家检察官学院学报》2003年第4期。.
韩大元、林来梵、郑贤君：《宪法学专题研究》，中国人民大学出版社2004年版，第405页以下。
林来梵教授和余净植博士在讨论请愿权与信访权时，也感受到了这种尴尬。参见林来梵、余净植：《论信访权利与信访制度———从比较法视角的一种考察》，《浙江大学学报》2008年第5期。
毛泽东同志从英、法国、美国法开始讨论新民主主义宪政，事实上也预设了新民主主义宪政与英国法国和美国宪法在知识上的某种可通约性。毛泽东同志曾经指出：“世界上历来的宪政，不论是英国、法国、美国或者是苏联，都是革命成功有了民主事实以后，颁布一个根本大法，去承认它，这就是宪法。”毛泽东：《新民主主义的宪政》，《毛泽东选集》（一卷本），人民出版社1966年版，第693页。 F.W.Maitland , The Constitutional History of England, Cambridge University Press ,1920, p.100.
See William Sharp Mckechnie , Magna Carta , http://legalsutra.org/1107/magna-carta-context-interpretations/.最后访问日期：2011年3月18日。
Norman B. Smith , “Shall Make No Law Abridging…”: An Analysis of the Neglected , But Nearly Absolute , Right of Petition , 54 University of Cincinnati law review , 1159(1986)
Norman B. Smith , “Shall Make No Law Abridging…”: An Analysis of the Neglected , But Nearly Absolute , Right of Petition , 54 University of Cincinnati law review , 1165(1986)
Norman B. Smith , “Shall Make No Law Abridging…”: An Analysis of the Neglected , But Nearly Absolute , Right of Petition , 54 University of Cincinnati law review , 1158(1986).所有讨论请愿权的中文文献，几乎都将《大宪章》作为规定请愿权的最初文本。但持这种观点的学者忽略了权利作为关系概念的特质，且几乎都没有提及请愿可能遭受惩罚这一背景。如：杨海坤、章志远：《.公民请愿权基本问题研究》，《现代法学》2004年第8期；林雅：《论公民请愿自由的特征及其功能》，《国家检察官学院学报》2003年第4期。
有学者将该宣言翻译为《权利法案》，从原文来看，这是一个误译。Declaration of rights ，法案对应的语词语是act，或者bill。将该文本翻译为权利宣言的，目前可以找到的文本只有毛国权翻译的《美国宪法评注》。参见【美】约瑟夫·斯托里：《美国宪法评注》，毛国权译，上海三联书店2006年版，第571页。
这种递嬗关系的考证可以参见【美】约瑟夫·斯托里：《美国宪法评注》，毛国权译，上海三联书店2006年版，第571页。
See Lawson and Guy Seidman. Downsizing The Right To Petition , 93 Northwestern University Law Review(1999) ,747.
《美国宪法》第1条第4款。
《美国宪法》第1条第5款。
《美国宪法》第1条第5款。
《美国宪法》第1条第7款。
Stephen A. Higginson , A Short History of the Right to Petition Government for the Redress of Grievances ,
96 Yale Law Journal（1986）, 142..尽管从规范的角度看，国会没有考量和答复请愿的义务，但在1830年以前，国会一直非常认真地处理请愿，对公民的请愿一律考量和答复。但1830年以后，情形改变了。1830年以后，要求废除奴隶制的请愿洪水般涌向国会，国会害怕将这些请愿提交国会讨论会导致秩序大乱，而且根本无法形成一个大家都能接受的结论，用亚当斯的话说：最有利于健康的药物，如果管理不好，也会变成致命的毒药。于是国会搁置这些请愿，甚至从请愿受理表中擦去这些请愿的记录。See David C.Frederick , John Quincy Adams , Slavery , and the Disappearance of the Right of Petition ,9 Law and History Review (1991) , 113.
See Lawson and Guy Seidman. Downsizing The Right To Petition , 93 Northwestern University Law Review(1999) ,748.
对司法权的这种限制还可以从美国宪法文本中的正当程序规范推导出来。See Erwin Chemerinsky , Comstitutional law : Principles and Policies , Aspen Publishers , 2006 , p.53.
参加《美国宪法》第2条第3款。
参加《美国宪法》第2条第3款。
参加《美国宪法》第2条第1款。
参见《美国宪法》第1条第7款。
See Gary Lawson , The Rise and Rise of the Administrative State , 107 Harvard Law Review (1994),1246.
See Lawson and Guy Seidman. Downsizing The Right To Petition , 93 Northwestern University Law Review(1999) ,739.
George Pring and Penelope Canan ，Slapp: Getting Sued for Speaking Out ，Temple University Press，1996.
Barbara Arco, Comment, When Rights Collide: Reconciling the First Amendment Rights of Opposing Parties in Civil Litigation, 52 U. MIAMI L. REV. 587, 611 (1998).
See George W. Pring , SLAPPs : Strategic Lawsuits Against Public Participation , 7 Pace Environmental Law Review , 3, 8(1989).
Gordon v. Morrone, 590 New York Supplement., 2d. 649, 656 (New York Supreme Court 1992).
加利福尼亚州、佛罗里达州、德拉瓦州、格鲁吉亚州、夏威夷州、印地安那州、路易斯安那州、缅因州、马里兰州、麻萨诸塞州、明尼苏达州、内布拉斯加州、内华达州、新墨西哥州、纽约州、俄克拉荷马州、饿勒冈州、宾夕法尼亚州、罗得岛、田纳西州、犹他州、华盛顿州和密苏里州。资料来源：Stephen L. Kling , Missouri’s New Anti-Slapp Law，61 Journal of the Missouri Bar（2005），124.
Washington Revised Code § 4.24.500-4.24.520(West 2001).
Lori Potter, Strategic Lawsuits Against Public Participation and Petition Clause Immunit, 31 Environmental Law Reporter ，10852 (July 2001).
Georgia Code Annotated §9-11-1.1(2001).
Section 537, 528.1, Missouri Revised Statutes Supp. 2005,
Stephen L. Kling, Missouri’s New Anti-Slapp Law，61 Journal of the Missouri Bar（2005），124.
对该概括性义务的分析，可参见林来梵、季彦敏：《人权保障：作为原则的意义》，《法商研究》2005年第4期。
蔡定剑：《宪法精解》，法律出版社2004年版，第127页；林来梵教授将“申诉、控告或者检举”的权利理解极为“获得权利救济的权利”，参见林来梵：《从宪法规范到规范宪法——规范宪法学的一种前言》，法律出版社2001年版，第232页。
国务院以及国务院各部、各委员会答复全国人民代会大会常务委员会组成人员在常务委员会开会期间提出的质询是一种义务，但全国人民代表大会常务委员会组成人员质询与公民行使请愿权的性质已经完全不同。
国务院《信访条例》第1条规定：“为了保持各级人民政府同人民群众的密切联系，保护信访人的合法权益，维护信访秩序……”，也道出了请愿的双重维度：“保持各级人民政府同人民群众的密切联系”意指请愿的沟通功能；“保护信访人的合法权益”意指请愿的权利救济功能。
中国宪法第135条规定：“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律。”人民法院当然，这种权力分工与“三权鼎立”有严格的区别。中国宪法文本规定的国家机构直接按的权力分工是人民代表大会制度中的权力分工。
参见中国宪法第67条。
之所以单独讨论检察权，是因为检察权具有强烈的行政权色彩。参见陈卫东：《我国检察权的反思与重构——以公诉权为核心的分析》，《法学研究》2002年第2期。有关行政机关义务的讨论可以适用于行政机关。
童之伟教授认为信访体制是中国宪法中的辅助政制，不能与核心政制相抵触，也表达了类似的意蕴。参见童之伟：《信访体制与中国宪法》，《现代法学》2011年第1期。
参见蔡定剑：《宪法精解》，法律出版社2004年版，第237页。
对该条款的解释，可参见林来梵、季彦敏：《人权保障：作为原则的意义》，《法商研究》2005年第4期。