针对请愿权的国家义务
The State Obligations to the Right of Petition
刘连泰
【摘要】针对请愿权的国家义务从“不监禁和不追诉”，渐次演变为“不得剥夺”，后发展出国家经由立法保护其不受其他平等主体侵犯的义务。美国国会没有考量和答复请愿的义务，法院有这种义务，行政机构是否有这种义务分情形考虑。中国国家机构对批评和建议无考量和答复义务，权力机关对申诉、控告或者检举无考量和答复义务，行政机关和法院有考量和答复义务。考量和答复义务不等于做出实体处理的义务。是否要做出实体处理，依赖于职权分工。
【关键词】请愿权；义务；考量；答复；分工
【全文】
信访是一个我们不得不认真对待的问题。面对汹涌而至的信访潮，有的地方政府将信访人劳教甚至送往精神病院，[1]有的地方政府却完全换一副面孔，不惜花钱买平安，上演一出出“退财免灾”的现代剧。[2]从拨乱反正式的上访，到安定团结式的上访，再到维权式上访，最后滋生出的谋利式上访，[3]政府的“维稳”费用与国防开支相当。[4]公民信访的权利从宪法中的请愿权派生而来，[5]而权利是一个关系概念，如果仅从权利的特质而不是某种功利主义的考量出发，国家义务的边界到底在哪里就可以戛然而止？吊诡的是，境外学者大谈请愿权是一种“夕阳权利”的时候，[6]请愿权的行使在中国方兴未艾。因此，厘清针对请愿权的国家义务，从而以规范为原点，划定针对公民信访的国家义务边界，已不再是纯粹的“为了知识而知识”的理论上的把玩。
中国宪法第41条规定第1款规定，“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”第2款规定，“对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。”一般认为，这就是中国宪法文本中的请愿权规范。[7]只是因为力图超越请愿权悲情主义色彩的豪迈情结弥漫，才未使用“请愿”的字眼。[8]
规范的含义不会自动凸显。只有将其置于某种极端的语境，因解决纠纷的需要，规范的含义射程才可能被深度了望和全景扫描。因为中国宪法案例的匮乏，加之有权机关的宪法解释凤毛麟角，任我们对规范千万次回眸，“有关国家机关”到底要表达怎样的意蕴，“负责处理”是否包括实体上的决断，也得不出这些问题的唯一正解。[9]我们需要一些理论上的前见——关于请愿权的具有某种普适性的立宪主义原理，经由这些普适性原理建构的框架，我们勘定中国宪法第41条的含义射程。当然，这里隐蔽了一个易被攻击的知识论上的软肋：中国宪法文本蕴含了某种具有普适性的立宪主义原理，或者，中国宪法文本可以经由某种具有普适性的立宪主义原理达致解释，至少，中国宪法文本可以与某种具有普适性的立宪主义原理互观。[10]这个宏大的命题显然不是在一篇短文就可以完成的，考虑到任何知识的展开都会遭遇类似的窘局，本文不在这个纠结上着墨。
一
在中世纪的英国，请愿权是作为王朝和臣民沟通的形式出现的。中世纪的英国，王朝是主权者，享有巨大的权力。英国臣民需要请愿这种机制与王朝做政治和经济上的对话。英王为了保证自己有效率的统治，也需要得到来自社会的政治和财政支持。请愿权就从这种冲突与合作中诞生出来。
封建主义给英国带来了“国王受上帝恩典”的观念——“国王出自上帝的荣耀”。这意味着，一旦受膏，国王就获得了上帝派遣的牧师的神圣的权力，他有义务遵守上帝的法律，但他不服从任何世俗的控制。从操作的层面看，这意味着，没有任何法律程序惩戒国王，或者强迫他纠正错误。英国法律设计了请愿这种机制调和法律规则和封建结构之间的冲突。“如果国王触犯法律”，“唯一的救济渠道就是请愿，请他恩赐救济”。[11]总体上，中世纪的请愿是一种要求，而不是一种命令。1215年大宪章就是这一妥协的产物，在该案件中，约翰王别无选择，只能同意强势贵族的请愿。
