法律限定护照是在国外证明国籍和身份的证件，不能在国内证明华侨的身份。虽然2000年《司法部关于办理居民户口簿影印件与原件相符公证的通知》认为，证明中国公民身份的文件有护照、居民身份证、居民户口簿，但是根据2006年《护照法》第2条，护照是公民出入国境和在国外证明国籍和身份的证件，根据2003年《居民身份证法》第1条，居民身份证是证明居住在中华人民共和国境内的公民的身份的证件。这两部法律的立法目的也说明了护照和居民身份证内外有别的功能设计，2006年《护照法》第1条规定，为了规范中华人民共和国护照的申请、签发和管理，保障中华人民共和国公民出人中华人民共和国国境的权益，促进对外交往。2003年《居民身份证法》第1条规定，为了保障公民的合法权益，便利公民进行社会活动，维护社会秩序。姑且不论我国法律对护照和身份证功能定位的区分是否合理，就现行规定而言，将护照设定为国外身份证明证件就局限了护照在国内的使用，将居民身份证设定为国内身份证明证件明确了居民身份证在国内证明公民身份的突出地位。1999年《国务院关于实行公民身份号码制度的决定》明确了这一点，其第3条规定，劳动和社会保障、教育、民政、司法、人事、信息产业、卫生、工商、税务、金融、证券、保险、民航等公民身份号码使用部门和单位，要密切配合公安机关做好公民身份号码的编制和推广使用工作。有学者甚至建议，赋予身份证作为证明公民身份的权威性和唯一性。[7]
由于护照和居民身份证记载的内容不同，护照在实践中无法代替居民身份证。2003年《居民身份证法》第3条规定，“居民身份证登记的项目包括：姓名、性别、民族、出生日期、常住户口所在地住址、公民身份号码、本人相片、证件的有效期和签发机关。”公民身份号码是每个公民唯一的、终身不变的身份代码。房产、社保等政府登记部门和银行、电信等社会经济单位通过核对公民身份号码来确定当事人。护照上没有登记公民身份号码，不可以用来办理办理政治、经济、社会生活等权益事务方面业务。2006年《护照法》第7条规定，“普通护照的登记项目包括：护照持有人的姓名、性别、出生日期、出生地，护照的签发日期、有效期、签发地点和签发机关。”2007年1月1日，《护照法》实施前签发的护照上登记有公民身份号码，考虑到在国外出生并居住的中国公民没有公民身份号码，为避免居住国内外中国公民持有护照格式的不一致，新版护照不再登记公民身份号码。由于护照上没有登记公民身份号码，即使有关部门和单位接受护照作为在国内证明华侨公民身份的证件，华侨也无法用之办理涉及政治、经济、社会生活等权益事务方面的业务。[8]
华侨短期回国后丢失护照，可能无法补办而成为黑户。2007年《普通护照和出入境通行证签发管理办法》第3、10条规定，公民申请或补发护照时，均需提交居民身份证和户口本及复印件。华侨属于出境定居人员，其居民身份证和户口本已经在出国前被注销。华侨要恢复居民身份证和户口本，根据2007年《普通护照和出入境通行证签发管理办法》第10、12条规定，须持公安机关核发的回国定居证明。而华侨办理回国定居证明，必须出示护照。如果丢失了护照，就要到先补办护照，或者提供户籍注销证明和出入境记录。所以就出现了，护照管理部门要求先补户口，才给办护照，而户籍管理部门要求先补护照，才给办户口。如果当事人跳不出这个圈子，找不到其他的补办护照或者户口的办法，就可能成为黑户。
