（4）行政惯例。行政惯例，又称行政先例，是公共行政组织在同一或具有同一性的事项上，长期、连续且反复实行而形成的习惯性措施。只要行政惯例确实存在，本身又不违法，且行政机关依法有裁量余地，那么，行政惯例就会产生拘束行政的效力。否则，有违相同情况相同对待的平等原则。[10]若该行政惯例内含公共行政组织积极作为的义务，拒不循此惯例，即构成怠于履行职责的情形。
（5）合同的约定。国家机关、其他公务组织为实现法律上公务目标，有可能选择与公民、法人或其他组织签订公务合同的方式。合同一旦达成，公务组织和私方当事人的权利义务就在合同中予以了约定。公务组织就必须履行合同约定的作为义务，否则，也构成怠于履行职责的情形。[11]
(6)公务组织的先行行为。有的时候，公务组织先前实施的行为，会使个人或组织的合法权益处于面临损害的危险状态。此时，公务组织就负有采取积极措施排除危险、防止损害发生的作为义务。例如，日本在二战结束之际，在东京都新岛附近海中，投弃大量炮弹。因受害人将拾得的炮弹投入火中，爆炸导致死伤，故请求国家赔偿。日本法院判决，国家先前有投弃炮弹于海中的危险行为，就应该负责除去该危险。[12]
(7)已经生效的法律文书。已经生效的法律文书，包括公务组织自己作出的决定、公务组织上级的决定或命令、法院的判决、裁定、调解书等。生效的法律文书，皆是执行和适用法律规范的结果。其确定的公务组织的作为义务，通常是有关法律规范的具体化，依法应予履行；否则，也会构成怠于履行职责的情形。[13]
总而言之，在认定公务组织/人员的作为义务时，不能奉行机械的法条主义立场。
二、怠于履行职责致害赔偿的依据
1994年和2010年的《国家赔偿法》都未对怠于履行职责致害赔偿问题，予以统一、明文的规定。无论是已经在其他法律之中常用的“不作为”、“不履行法定职责”、“拖延履行法定职责”概念，还是方兴未艾的“怠于履行职责”概念，都未在《国家赔偿法》中出现。与旧法丝毫未提及怠于履行职责情形略有不同的是，新法有两处规定还是明显指向了怠于履行职责的一种具体情形，即第3条第（三）项、第17条第（四）项都有“放纵他人以殴打、虐待等行为造成公民身体伤害或者死亡”的规定。只是，相比实践中各种各样怠于履行职责情形，这样的规定真可谓沧海一粟。然而，《国家赔偿法》本身立法的不足，还是得到了其他法律、司法解释和行政规章的适当弥补。
（一）行政怠于履行职责致害赔偿的依据
1.法律依据
在《国家赔偿法》（1994）之前，《行政诉讼法》第67条就已对行政赔偿问题作出了规定，“公民、法人或者其他组织的合法权益受到行政机关或者行政机关工作人员作出的具体行政行为侵犯造成损害的，有权请求赔偿。”尽管“作出的具体行政行为”这一措辞在字面意义上指向的是一种积极作为，依纯粹学理，似乎不宜涵盖怠于履行职责的情形，可是，该法第11条和第54条第（三）项实际上都隐含地认可了“具体行政行为”概念对怠于履行职责情形的覆盖。
第11条的第（四）项、第（五）项、第（六）项是直接指向怠于履行职责的情形，第（八）项则完全可以吸纳怠于履行职责侵犯其他人身权或财产权的情形。[14]这些都意味着，在受案范围层面上，把原告对行政机关怠于履行职责情形不服提起的诉讼，也放在对“具体行政行为”不服提起的诉讼范围之中。而第54条第（三）项则是在判决层面上，承认对“不履行或拖延履行法定职责”情形的审判，也属于对具体行政行为的审判。虽然在学理上，仍然可以就怠于履行职责是否属于具体行政行为进行争论，但是，从解释论的角度看，这些条款的存在，为司法实务审理行政怠于履行职责致害赔偿问题，提供了足够的依据。
《国家赔偿法》（1994）颁布实施以后，该法第3条第（五）项“造成公民身体伤害或者死亡的其他违法行为”、第4条第（四）项“造成财产损害的其他违法行为”，形成了对行政赔偿范围肯定性列举的开放式结构。这就为把行政怠于履行职责致害情形纳入其中，进一步提供了解释的依据。[15]
2.司法解释
如上所述，现行国家赔偿法和行政诉讼法的相关条款，还是为把行政怠于履行职责赔偿纳入国家赔偿范围，确立了比较周全的、至少可供灵活解释的法律依据。然而，由于这些规定并未明确指向怠于履行职责的情形，需要司法能动地予以解释，故在实践中，地方法院在拿捏不准的时候，还是会请求最高法院进行权威解释。
在行政怠于履行职责致害赔偿问题上，最高法院于2001年分别对重庆市高级法院和四川省高级法院的请示作出了批复。《最高人民法院关于劳动教养管理所不履行法定职责是否承担行政赔偿责任问题的批复》(（1999）行他字第11号)指出：“重庆市西山坪劳动教养管理所未尽监管职责的行为属于不履行法定职责，对刘元林在劳动教养期间被同监室人员殴打致死，应当承担行政赔偿责任。人民法院在确定赔偿的数额时，应当考虑重庆市西山坪劳动教养管理所不履行法定职责的行为在造成刘元林死亡结果发生过程中所起的作用等因素。”这个批复是对第三人过错侵权与行政怠于履行职责共同致害情形的确认。
