表1 各水蚀区域耕地面积和退耕还林的面积[3]
项目 西北黄土高原 西南石质山区 东北黑土区 北方土石质山区 南方丘陵红壤区
陡坡耕地面积万（h㎡） 178. 7291. 77. 714. 0145.3
缓坡耕地面积万（h㎡） 565. 0912. 039. 873. 3340.5
1999-2004年退耕还林面积万（h㎡） 204. 4186. 665. 795. 3114.9
全国坡耕地面积1871万hm2，其中坡耕地（>25°）面积608万hm2，1999-2004年全国总体退耕还林任务面积667万hm2。根据国家林业局“十五”期间（2001-2005）退耕还林的目标“确保水土流失比较严重的陡坡耕地基本退下来”和生态优先的原则，退耕还林的任务分配应当根据各省的陡坡耕地面积进行划分。同时，如各地区实施中依照坡度进行退耕地的选择，则在当年任务面积下所有陡坡耕地可实现“基本退下来”，且有少量缓坡耕地也可退耕。但从统计数据上看，退耕还林任务面积分配相较各地区坡耕地面积显得很不均衡。西北黄土高原、东北黑土区、北方土石质山区，其退耕还林面积都远远超过了其陡坡地面积。东北黑土区的退耕还林任务面积甚至是其陡坡地面积的八倍以上（分别是65.7hm2和7.7hm2），则即使优先退耕的都是坡耕地，仍将会有近26.7万hm2的平地被退耕。除西南的石质山区外，其他几个区域也存在着类似的问题。2003年，退耕还林的限制性规定相继出台，在我们的实地调查走访中发现，其中的不少规定使不少村组退出了申请退耕的行列。退耕要与荒山按1：1配套。但是湖南大多数农村，包括凤凰县山青水秀，植被覆盖率达80%以上，已基本消灭了荒山，因此无法找到与之相配套的荒山，出现了无荒山可退的情况。但在实际调查中发现，凤凰县林业局在其资料中称“全县从2001年-2006年，累计完成退耕还林30.4万亩，其中退耕地造地15.9万亩，配套荒山荒地造林13.0万亩”明显不符合实际。这种整齐划一的强行性标准容易导致地方政府造价虚报。因此，其合理性还值得商榷[4]。
（二）与其他法律的冲突
1、与保护耕地的法律的冲突
我国《农村土地承包法》第一条：“为稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，赋予农民长期而有保障的土地使用权，维护农村土地承包当事人的合法权益，促进农业、农村经济发展和农村社会稳定，依据宪法，制定本法。”第三十三条第二款：“土地承包经营权流转应当遵循不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途。”由此可以看出，《农村土地承包法》保护农民土地使用权的立法用意十分明显，并且禁止改变农村土地的农业用途，体现了对我国基本耕地加以保护的立法用意。
