宪法规定：《中华人民共和国宪法》第八条第一款：“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。参加农村集体经济组织的劳动者，有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜。”第三款：“国家保护城乡集体经济组织的合法的权利和利益，鼓励、指导和帮助集体经济的发展。”第九条：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”第十条第二款：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”第十二条第二款：“ 国家保护社会主义的公共财产。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏国家的和集体的财产。”将这几条关联性法条结合起来解释，就会发现，农村集体拥有法律所保护的农村土地所有权和一部分法律规定范围内的森林、草地、山岭、荒地等的所有权。享有对一事物的所有权，根据通说，即包括占有、使用、收益、处分的权利。农村集体有在农村集体的劳动者，有在法律规定的范围内自主经营的权利，这种自主经营权受法律保护。而《退耕还林条例》第七条：“国家对退耕还林实行省、自治区、直辖市人民政府应当组织有关部门采取措施，保证退耕还林中央补助资金的专款专用，组织落实补助粮食的调运和供应，加强退耕还林的复查工作，按期完成国家下达的退耕还林任务，并逐级落实目标责任，签订责任书，实现退耕还林目标。”第八条：“退耕还林实行目标责任制。县级以上地方各级人民政府有关部门应当与退耕还林工程项目负责人和技术负责人签订责任书，明确其应当承担的责任。”从该条文可以看出，国务院针对每个省份下达退耕还林的任务，并且任务是逐级下达，这样的话，针对一些地区等于下达了必须完成的任务，即每个地区每年都有一定的指标量要完成，如果一个地区无法达到指标中下达的
任务量的退耕还林的面积，无疑就有一部分原属于达标耕地的土地被划入退耕还林的范围。也就是说，在退耕还林的过程中，并不全是《退耕还林条例》第十五条第一款规定的三项：（一）水土流失严重的；（二）沙化、盐碱化、石墨化严重的；（三）生态地位重要、粮食产量低而不稳的。并且，这三项退耕还林的规定过于原则，没有可执行性。并且，《退耕还林条例》第十六条第一款：“基本农田保护范围内的耕地和生产条件较好、实际粮食产量超过国家退耕还林补助粮食标准并且不会造成水土流失的耕地，不得纳入退耕还林规划；但是，因生态建设特殊需要，经国务院批准并依照有关法律、行政法规规定的程序调整基本农田保护范围后，可以纳入退耕还林规划。”这就无疑为侵占基本农田，将基本农田耕成林地草地开了绿灯。在这样的情况下，《退耕还林条例》第五条第二款：“退耕还林应当遵循下列原则，政策引导和农民自愿退耕相结合，谁退耕、谁造林、谁经营、谁受益”这个原则变成了一条空文。如果说理论上的推测没有说服力的话，那么我们抽取1999-2004年全国水蚀区域中耕地面积和退耕还林面积来说明此政策对耕地的影响：
