一些人认为，如果没有1998年特大洪灾以及国家的粮食过剩，退耕还林中“以粮代赈”的政策就不会出台。甚至还进一步分析，朱总理提出“以粮代赈”政策主要解决粮食过剩的损失，同时起到改善生态环境，调整农林结构“一箭双雕”的作用，实施这项政策国家财政支出不会有实质性的增加[1]。这样的分析有一定的道理。据统计，截止到2007年底，我国水土流失面积达356万km2，占国有面积36.9﹪，年流失土壤50亿吨。我国现有荒漠化土地267.4万km2，沙化土地总面积174.31万km2，分别占国有总面积27.9﹪和18.2﹪，并以年均1.04万km2和3436km2的速度在扩展。长江流域水土流失面积已由50年代的36万km2扩展到56万km2，年土壤流失总量24亿吨。而在二十世纪九十年代末期的洪涝与水旱灾害，加速了我国退耕还林的步伐。就我国的条件而言，粮食丰富，储备过多。为了稳定粮食市场，我国粮食部门在亏损的条件下不惜以财政赤字收购，所以国家在一定时期内具备了退耕还林的实力，在实际的推行过程中以补助粮食为主的做法不会给财政带来巨大压力，因此补助粮食的做法具有一定的必然性和可行性。
二、探讨退耕还林与宪法和一些其他法律的冲突
（一）与宪法的冲突
宪法是我国的根本法，如果把国家的法律体系比作一个金字塔，宪法就处于这个金字塔的顶峰，控制着整个法律体系的意义。宪法之下的任何法律规范都必须符合宪法。宪法之下的任何法律法规都应该是按照宪法的文字或“精神”制定的，但由于宪法文字或精神并不总是那么清楚或具体，因而立法错误不是不可能发生[2]。要使法律法规与作为金字塔顶的宪法文字和精神不违背，各个位阶的法律法规不相冲突，就有必要对法律法规进行司法审查，这样才能保持我国法律体系的统一性与完整性。《中华人民共和国宪法》从1982年颁布之后，进行了四次修改，分别是1988年、1993年、1999年、2004年，根据退耕还林正式启动的时间，我查阅了1999年和2004年宪法，退耕还林还在继续进行中，我认为考虑退耕还林的法规政策和地方政府的做法，直接援引2004年宪法是可以的，况且在这些规定上，二者之间没有差别。
