退耕还林政策十年回眸与思索
李冰雪;龙振江;高立伟
【摘要】退耕还林政策自1999年在陕西、四川、甘肃试点以来，到现在已历经十个年头。十年来，退耕还林工程已成为涉及面最广、政策性最强、任务最重、群众参与程度最高的生态建设工程 ，为改善生态环境、调整农村产业结构、增加农民收入发挥了巨大作用。但一直以来，没有人对我国退耕还林政策的合宪性与否作出过任何探讨。
宪法是我国的根本法，其价值位阶在我国处于最高，其他一切法律、行政法规、地方自治条例和单行条例、部门规章等都处于
宪法之下，不得同
宪法相抵触；根据上位法优于下位法原则，行政法规、地方自治条例和单行条例、部门规章等不得同法律相抵触。如果在论证过程中得出该政策违背
宪法与法律的结论，那么从一开始，它就会因违背
宪法和法律而无效。因此，对该政策的合宪性审查变得至关重要，但遗憾的是，我国至今还未建立起违宪审查制度，因此我们也只能就该问题提出一些学理上的分析与探讨。我们旨在通过探索此政策在出台之初是否与
宪法和法律相违背，并且通过我们的分析研究得出其与
宪法和一些法律相违背，因此它在最初确立时就缺乏合法性基础的结论。
【关键词】退耕还林；违宪审查；位阶；合法性基础
【全文】
一、退耕还林工程
改革开放以来，由于中国工业的快速发展，对资源的掠夺性开采等造成了环境污染和生态破坏等一系列问题，此时生态环境的重要性日益被提上日程。江泽民总书记于1997年8月5日作出“再造一个山川秀美的西北地区”的重要批示。1999年6月又进一步提出“由于千百年来的多少次战乱，多少次自然灾害和各种人为原因，西部地区自然环境进一步恶化，特别是水资源短缺，水土流失严重生态环境越来越恶化，荒漠化年复一年加剧，并不断向东推进。这不仅对西部地区，而且也对其他地区的经济社会发展带来不利影响。”朱镕基总理于同年观察了西南、西北6省（区），提出“退耕还林、封山绿化、以粮代赈、个体承包”的综合措施。随后，四川、陕西，甘肃3省于1999年率先启动了退耕还林试点工作，揭开了退耕还林工程的序幕。2004年，退耕还林工程成为全国林业六大重点工程之一（其他五项重点工程是天然林保护工程、“三北”和长江中下游地区重点防护林工程、重点地区以速生丰产用材林为主的林业基地建设工程、京津地区防沙治沙工程、野生动植物保护及自然保护区建设工程）。
