我国《反垄断法》第28条建立的经营者集中控制标准并不能满足所有领域经营者集中的法律控制需求，它客观上存在适用失灵情形，这主要表现在自然垄断行业。
（一）经营者集中控制标准在自然垄断行业的适用失灵
虽然公用企业和自然垄断行业本身是两个不同的概念范畴，但是社会实践表明，公用企业和经营自然垄断业务的企业在很多领域是同一的。公用事业范围主要是“网络设施”行业，即那些通过固定网络设施提供产品或服务的行业，包括电力、铁路、城镇给排水、城市公用交通、城市供热、煤气、航空、电讯、邮政和有线电话业等。[23]“他们所经营管理的企业属于基础工业，是非常重要的能源和公共事业部门，对一个国家来说是极其重要，与人民群众的日常生活也密切相关。”[24]因此，“自然垄断行业主要是为社会公众提供公共服务的行业，具有明显的社会公益性和服务性。”[25]
自然垄断行业的社会公益性和服务性客观上要求这些行业中的企业在享有垄断经营权的同时，应当积极履行向社会公众提供充足优质商品或者服务的义务。从很多国家的实践来看，这些行业中的企业能否向社会公众提供充足优质商品或者服务在很大程度上取决于相关行业基础性设施建设与维护情况。为了保证能够向社会公众及时提供充足优质的商品或者服务，经营自然垄断业务的企业应当利用现有的各种资源来完成必须的基础设施建设。在此基础上，企业还必须对现有的基础服务设施不断地进行升级改造和相应的维护保养。但是由于这些行业中的基础设施扩建和后期升级改造或者维护保养的费用通常大于相应的单位收益，因此，不少企业在完成经营范围内的基础设施建设后，通常不愿意及时进行相应的设施扩建或者升级改造和相应的维护，而将企业资金转向其他可以获得相对更高利润的领域进行投资。例如，有的自来水公司甚至在没有完成及时足量供水的情况下，运用公司财产投资于纯净水产品市场。这些情形导致了不少企业无法及时向公众提供优质服务，在不同程度上影响了公众的日常生活秩序和部分企业的生产秩序。因此，对于这些特殊的企业，法律有必要对其进行的投资予以适度限制以保证其能够较好地履行社会公益性义务。
这就对经营者集中的控制标准提出了特殊要求，即在审查自然垄断行业的经营者集中案件时，执法机关不仅要考虑到相关经营者集中对市场竞争、经济效率、消费者利益或者社会公共利益的影响，更要考虑到特定经营者的特殊义务和相关义务的履行情况。如果经营自然垄断业务的企业在整个行业尚未满足社会对公益性服务需求的情况下对其他领域企业实施兼并，即使相关集中没有造成市场竞争受到实质性影响或者虽然实质性限制了竞争但是能够带来更好的经济效益等，该集中仍然应当受到限制甚至禁止。而现行经营者集中控制标准是有着适用前提的，即该经营者集中可能造成市场的竞争受到实质性损害的。如果该集中没有出现这种情形，则第28条的经营者集中控制标准是不适用的。而我们对具有公益性的自然垄断企业的投资限制要求主要是限制其混合投资，混合投资与横向集中、纵向集中存在较大差异。“由于合并各方之间既不存在竞争关系，也不存在生产、技术、销售等方面的商业关系，这种合并一般来说对市场竞争并不产生直接的消极影响，因而也不成为反垄断法规制的重点。”[26]因此，现行《反垄断法》有关经营者集中的控制标准是无法满足自然垄断行业的特殊需求的。
（二）克服经营者集中控制标准在自然垄断行业中适用失灵的建议
