2、无效行政承诺不履行的法律救济
无疑，无效行政行为不能成为行政不作为的义务来源，笔者也认为即使该无效行政承诺的不履行对当事人造成了事实上的损害，相应行政机关也无须对其损害作出赔偿。之所以如此是因为，由于无效行政承诺的瑕疵具有形式上的重大明显性，因此对于理性的相对人而言，不会对该行政承诺产生信赖利益，自然也不应该由此而产生相应损害。[37]换言之，在行政机关所作出的承诺由于具有重大且明显瑕疵的基础上，相对人如果仍然遵照该承诺并产生损失，行政机关并不对此承担赔偿责任。
但是另一方面，由于当代中国公民的生活习惯是对政府的信赖和依赖，并且占全国人口85%的农村人口受教育的程度不高，其公民智识尚未达到“小康”水平，这更在一定程度上印证了“愚”的人的形象，加上各地区文化与经济发展不平衡，这时，政府采取法律父爱主义中强制“爱”的方式来引导、干预仍十分必要。[38]因此，法律父爱主义在当前中国有其存在的民众心理基础。在这一背景下，当行政机关的无效承诺而导致相对人利益遭受损失时，即使相对人不应对行政机关的该项行政承诺具有信赖的可能性，但是由于“父母官”思维模式所产生的长期思维惯性，作者认为行政机关也应该对损失作出一定的行政补助。即国家给予相对人以一定的救济，而这种救济并不以补偿相对人所受的损失为目标，而仅以维持相对人的生存权和发展权为限。[39]
结 语
行政承诺不履行的法律责任非常复杂，问题的难点就在于行政承诺效力上的失之毫厘会导致其法律责任的截然不同。并且，在考察行政承诺的法律责任时又不可避免的会涉及到行政裁量、反射利益、信赖保护等行政法领域最基本也是最深度的理论。而这些理论又会反之应用于各种行政承诺之上，而导致不履行相应承诺所导致的法律责任不同。本文试图证明，不应将行政承诺作为整体去研究其是否能够成为不作为的义务来源，而是应当抽丝剥茧根据不同的效力等级将其层层分离，从而细致考察行政承诺法律效果以及不履行该行政承诺的法律责任。
最后，让我们再次回到本文开头所提出的三项事例中。事例一中副县长财政补贴的承诺属于无权承诺，归于无效行政承诺的范畴，应予撤销，并且行政机关不承担赔偿责任，但是可酌情作出一定的救济性补助；事例二中的区“红头文件”也属于无权行政承诺；事例三中公安机关有困难找警察的承诺属于适法行政承诺，原则上公安机关对是否履行承诺享有裁量权，但是如果涉及到平等原则或者信赖保护原则时，则就应当履行，如果不履行则就要承担不作为的赔偿责任。
【作者简介】
杜仪方，女，浙江杭州人，现为浙江工业大学法学院教师，法学博士，研究方向为行政法学。
【注释】《湖南一区政府招商引资乱承诺引来30 多起官司》，http：//news.qq.com/a/20060614/002057.htm，最后访问时间2010年10月9日。
晏国政：《山西绛县，别拿政府承诺“忽悠”群众》，http：//news.sohu.com/20070321/n248858332.shtml，最后访问时间2010年10月9日。
《政协委员呼吁：别再宣传"有困难找警察"了！》，http：//www.ycwb.com/gb/content/2005-03/07/content_860120.htm，最后访问时间2010年10月9日。
高鸿：《行政承诺及其司法审查》，《人民司法》2002年第4期。
王伦、耿志武：《行政承诺及其可诉性》，《人民司法》2002年第8期。
李玉敏、陈志立、蔡靖：《行政承诺案件的性质及审理对象》，《法律适用》2003年第12期。
宁清华：《论行政承诺及其法律救济》，《广西社会科学》2004年第6期。
杨卿：《行政允诺制度研究》，中国政法大学2007年硕士学位论文。
为了与民法上的承诺相区别，有学者认为选取行政允诺的称呼更能体现它的特殊性。参见杨卿：《行政允诺制度研究》，同上注。笔者在此认为无论采取哪一种名称，其内涵本质并没有实质的差别，因此仍主张采用常规意义上行政承诺的措辞。
【德】哈特穆特·毛雷尔著、高家伟译：《行政法总论》，法律出版社，2000 年版。
翁岳生：《论不确定法律概念与行政裁量之关系》，载于《行政法与现代法治国家》，国立台湾大学法学丛书编辑委员会1985年版，第52页。
有关行政裁量收缩理论，参见李建良：《论行政裁量之缩减》，载于《当代公法新论——翁岳生教授七秩诞辰祝寿论文集》，元照出版公司2002年版。
应松年主编：《行政法学新论》，中国方正出版社2004 年版，第124页。
三民书局编：《大法官会议解释汇编》，三民书局2005年版，第388页。
参见杜仪方：《从三鹿事件看我国行政不作为赔偿的法律空间》，《现代法学》2009年第3期。
转引自李建良：《论行政裁量之缩减》第61注，同前注12。
笔者在此仅对法律责任作出探讨，对这类不负责任的承诺，上级机关当然可以对相关责任人或者当事人追究其政治责任或者作出处分。
张家洋：《行政法》，三民书局1993年版，第232页。
李建良：《论行政裁量之缩减》，载于《当代公法新论——翁岳生教授七秩诞辰祝寿论文集》，元照出版公司2002年版。
蔡宗珍：《公法上之比例原则初论—以德国法的发展为中心》，载《政大法学评论》，第62期（1999年12月）。
例如九江市人民政府推进调度《政府工作报告》目标任务和十件惠民实事， http：//www.jj-tv.com/cmin/news_view.asp？newsid=27423，最后访问时间2010年10月9日。
撤回是指行政行为成立时没有瑕疵，由于其后的事情而发生了继续维持该法律关系是不妥当的情况时，使该法律关系消灭的行政行为。参见盐野宏著、杨建顺译：《行政法》，法律出版社1999年版，第123页。
朱新力：《行政不作为违法之国家赔偿责任》，《浙江大学学报》2001年第2期。
我国现有《
国家赔偿法》并没有明确行政不作为的国家赔偿。仅有的相关规范性文件是2001年7月22日起施行的最高人民法院法释（2001）23号的批复，该批复指出：“由于公安机关不履行法定行政职责，致使公民、法人和其他组织的合法权益遭受损害的，应当承担行政赔偿责任。”但是学界和理论界都认为，应当对该批复的不作为主体作出扩大解释，而使得行政不作为整体纳入国家赔偿的范畴。
余凌云：《行政法上合法预期之保护》，《中国社会科学》2003年第3期。
吴庚：《行政法之理论与实务》，中国人民大学出版社2005年版，第256页。
李建良：《论行政裁量之缩减》，载于《当代公法新论——翁岳生教授七秩诞辰祝寿论文集》，元照出版公司2002年版。
吴庚：《行政法之理论与实务》，中国人民大学出版社2005年版，第256页。
在撤销的同时，还应当根据具体情况采取相应的处理方式，即责令行政机关重新作出行政承诺，或者责令采取相应的补救措施等。
金伟峰：《关于建立我国无效行政行为制度的几个具体问题》，《浙江社会科学》2005年第3期。
盐野宏著、杨建顺译：《行政法》，法律出版社1999年版，第114页。
与民事行为相比，行政行为具有存续力、不可争力和执行力等较大的特权。
参见唐明良：《行政法研究疆域的拓展——以案例分析为切入点》，《政法论坛》2005年第4期。
参照台湾现行《行政程序法》第111条有关无效行政处分的条款。
详见最高人民法院发布的《
最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第
57条第2款的规定。
金伟峰：《关于建立我国无效行政行为制度的几个具体问题》，《浙江社会科学》2005年第3期。
民法上关于当事人权利能力和行为能力判断也能被解释是用于行政法关系。引自盐野宏著、杨建顺译：《行政法》，法律出版社1999年版，第244页。
孙笑侠、郭春镇：《法律父爱主义在中国的适用》，《新华文摘》2006年第7期。
董保城、湛中乐《国家责任法》，元照出版社2005年版，第254页。
