行政承诺不履行的法律责任
Legal Responsibility of Administrative Promise
杜仪方
【摘要】本文在明确了行政承诺的外延和特征之下，根据行政承诺的瑕疵程度，将行政承诺分为适法行政承诺、违法行政承诺和无效行政承诺。对于适法行政承诺，由于行政裁量权的普遍存在，除非满足行政裁量缩减要件，否则就无法对行政机关追究法律责任；对于违法行政承诺，当行政承诺所产生的信赖大于法律保护的利益时，可以要求行政承诺承担赔偿责任，反之行政机关只承担补偿责任；对于无效行政行为，行政机关原则上不承担法律责任，相对人只能就其损害获得一定补助。
【关键词】行政承诺；不履行；裁量收缩；法律责任
【全文】
引 言
事例一：山西绛县一名副县长为劝回在市里上访的近百名讨薪农民工，给农民工代表写下书面保证，3天之内解决帮助讨回欠薪，否则这笔钱从县财政支出。可是，一年过去了，这些农民工讨薪问题仍未解决。面对媒体的询问，这位副县长说，他当时是去做劝解工作的，本来是想让农民工回县里就算了，承诺的事怎能当真？[1]
事例二：1992 年，湖南省南岳区政府为了兴建“南岳小商品批发市场”，出台了名为43 号的招商引资红头文件，文件中承诺“减免一切规费及投资方向调节税”。但政府却无法兑现其承诺，导致双方矛盾重重，不仅没有能给当地政府带来巨大的经济和社会效益，反而引来客商上访十多年，领导批示二十多次，官司三十多起，政府和客商都成了输家。[2]
事例三：浙江嘉兴市警方曾在该市公安局110指挥中心挂出“有警必接、有难必帮、有险必救、有求必应”的标语牌，一时之间“有困难找警察”的承诺成为民间美谈。但是也有政协委员呼吁，如此承诺将会造成警力的无谓消耗。[3]
以上事例都涉及近来引起广泛关注的行政承诺的法律责任问题。对行政承诺的法律责任进行研究，不仅对行政行为理论体系的完善和发展能起到积极的推动作用，而且有利于明确其法律责任从而对其进行控制。但是与此同时，现有学者研究都是或是立足于行政承诺的整体研究，或是单纯从信赖利益保护的角度分析行政承诺，而并没有对行政承诺本身进行细致的梳理并依效力标准而类别其责任。上述期待和现状的差异确系本文写作的动因所在。本文拟首先澄清行政承诺的外延和效力类别。在此基础上， 本文将进一步以理性维度和制度维度相结合的路径，去检视实践中不同行政承诺的法律效果，以及不履行行政承诺的法律责任。
一、 作为行政行为的行政承诺
对于行政承诺的定义，凡是论及有关行政承诺的着述一般都会对其内涵的不同表述罗列一番，由此可见行政承诺之内涵的界定确实存有很大的争议。综合起来，学界大致有以下几种观点， 其一指“行政承诺是指行政主体依其职权所作出的待其条件成就时履行相关义务的信守型允诺”[4]，其二指“行政承诺就是行政主体为实现一定的行政管理目标，依其行政职权，对特定的事项或者特定的人员，做出的答应照办某项事务的行为”[5]，其三指“行政承诺是行政机关或法律、法规授权的其他组织通过公开的方式对社会作出许诺，相对人完成了其在承诺中制定的行为后给予一定奖励的行政行为”[6]。与此同时，也有学者认为行政承诺只能采用书面形式[7]，只能针对不确定的主体，[8]或者为避免与民法承诺向混淆而应将行政承诺改称为行政允诺等[9]。
各学者在表述上虽然有所不同，并且在承诺形式、对象范围甚至名称选取上仍然存在异议，但是上述各观点却在一些核心方面基本达成了共识，如都认为：行政承诺是行政主体的行为；是一种非强制性行为；是一种授益行为。但是，对于行政承诺是否属于行政行为，理论界则存在一定的争议。例如德国学者毛雷尔也对此存在疑惑：“行政许诺是否是一种行政行为在德国也是一个有争议的问题。一种观点以设立义务的特性为出发点，认为许诺具有处理性，属于行政行为；另一种观点认为，许诺没有包含处理行为，而只是答应实施处理行为。”[10]
