从实践效果来看，在计划经济体制下，国有企业越来越失去发展的动力和活力。自经济体制改革一开始，我国就清楚地认识到了这个问题，所以改革开放伊始，政府就把“搞活企业”确定为经济体制改革的核心任务。我国城市经济体制改革就是从废止这种将企业作为国家所有权的客体、企业只享有经济权限的制度开始做起的。这一点有必要予以特别强调，因为当前否定公有制企业法人所有权理论的观点，恰恰忘记了我们改革的初衷。
(二)改革初期的“放权让利”
从1979年到1983年，我国经济体制改革在企业权利问题上采取的是“放权让利”的措施，其含义是，政府管理部门将一部分权利“下放”给企业。具体地说，是许可企业给自己保留3%的经营利润，目的是扩大企业的经营自主权。在此之前，企业的全部利润都要上缴给政府，而企业经营需要资金和物质时，需要按照计划申请调拨。如此之下，企业没有任何可以自由支配的资金和物质，也缺乏激励机制，企业领导层与职工没有积极性，国有企业长期处于低效率运行状态。“放权让利”就是为了解决这个问题。
“放权让利”措施的贯彻虽然只给了企业一点点权利，但它还是发挥了较强的激励作用，主要是企业自己可以保留部分利润了，可以向职工发放奖金了，工人的积极性由此被调动起来。
但是，对“放权让利”而言，不论是“权”还是“利”，都是政府让给企业的，而不是企业依法或者依据生产经营得到的；而且，国家对于国有企业的“放权让利”是在计划经济的大前提下进行的，国有企业与政府之间的行政附属关系无法予以根本改变，这一改革的措施成效因此非常有限。
(三)“利改税”和“拨改贷”
从1983年到1987年间，我国的经济体制改革开始实行“利改税”以及“拨改贷”的措施。所谓“利改税”，就是将公有制企业向国家缴纳的利润，改为缴纳税收；而“拨改贷”，就是国家在设立国有企业时，将给予企业的拨款改为贷款。
这两个绕口的、具有中国特色的词汇，现在很多人看来比较费解，但熟悉我国国有企业发展背景的人，很容易明白其含义。如上所述，改革开放前后很长一段时间里，公有制企业基于政府的行政命令设立，企业的资产不论是固定资产还是流动资产，全部来源于国家的拨款。这些拨款均被称为“国家”拨款。因此，企业经营所得的利润，也一律上缴“国家”，自己不留分毫。而“利改税”，就是国家不再从企业那里直接取得利润，而是征收其所得税，所得税之后的剩余留给企业自己。这两种改革的措施因此是关联在一起的。
如上所述，改革初期的“放权让利”的改革思路，已经不能满足需要。此时，企业是享有独立自主权的经营主体的观念，成为城市经济体制改革的基本思路。我国经济学界提出的，依据“企业本位论”将国有企业改造为独立经营、独立核算、自负盈亏的经营主体的观点，成为改革国有企业体制的主流观点。如果公有制企业是独立于政府体制的民事主体，那么依据行政拨款的方式设立企业、企业所有盈利均上交给政府由政府统收统支的制度，就必须改变。“拨改贷”和“利改税”这两项措施就是在这种背景下出台的。
在城市经济体制改革中发挥了重大作用的《中国共产党中央委员会关于经济体制改革的决定》(1984年)指出，“改革计划体制，首先要突破把计划经济同商品经济对立起来的传统观念，明确认识社会主义计划经济必须自觉依据和运用价值规律，是在公有制基础上的有计划的商品经济。商品经济的充分发展，是社会经济发展的不可逾越的阶段，是实现我国经济现代化的必要条件。只有充分发展商品经济，才能把经济真正搞活，促使各个企业提高效率，灵活经营，灵敏地适应复杂多变的社会需求，而这是单纯依靠行政手段和指令性计划所不能做到的。”[5]这个文件提出，我国应该建立有计划的商品经济，而不能再坚持纯粹的计划经济体制。这一点为后来建立市场经济体制开辟了道路。
尤其重要的是，这个文件指出，建立有计划商品经济的核心是“搞活企业”。这样，必须从商品经济的角度来重新认识公有制企业的法律地位。企业必须独立于政府行政体制之处，成为商品经济体制下的市场主体。原来的国家与企业之间的关系，也就是政府给企业拨款、企业给国家上缴利润的模式，从法律理论上来看，就显得很不适合了。
实行“利改税”和“拨改贷”制度，其实还有一个非常重要的原因，那就是，在中央政府和地方政府利益关系的差别越来越大的情况下，必须在制度建设上遏制某些在当时看来不太正常的趋势，这就是地方政府拼命争取中央投资的趋势。在计划经济体制下，国家在某个省市投入资金设立企业，是发展或者振兴某个地方的经济的最主要的措施。每设立一个公有制企业，中央政府会有自己的资金投入，地方政府也会有部分投入。在法律理论上，这些拨款被统统称为国家的拨款，而不明确区分具体是那一级政府的拨款份额。然而，在当时的我国经济体制下，在有限的投资资源面前，各地都想争夺发展资金。这样就出现了那个时代特有的“胡子工程”现象，一个公有制企业的建立过程往往非常漫长，资金的追加需求难以断绝。
“利改税”和“拨改贷”的经济意义，是确保了国家的税收，限制了地方政府的盲目扩大。从法律上看，这一改革带来了对后来的改革具有重大意义的理论成果：企业成为法人化民事主体了。因为从纳税的角度看，国有企业应该被看成是一个与普通经营者一样的纳税人，而不是一个从属于行政系统的“经济机关”。实行这个措施之后，企业就再也不能是国家所有权(或者政府行政权)的客体了。
“拨改贷”初期是伴随着“利改税”进行的一项改革措施，其旨在改革国有企业的投资体制。这一措施改变了从建国以来由中央集中“统收统支”的财政体制，停止向国有企业拨款，对以往以“拨款”名义投入到企业的资金，通过委托建设银行与企业签署“借款合同”的法律形式，改革为“借款”，由此形成了“拨改贷”。
