来自我国近邻印度的经验对于我国民事诉讼立法从实体当事人向程序当事人转化以及建立公益诉讼制度具有激励的意义。同样作为一个人口众多而经济迅速崛起的国家,印度虽然自1990年代初才学习我国实行改革开放,且经济发展仍落后于我国,但其诉讼当事人理论的发展及公益诉讼制度的建立却走在了我国前面。该国的公益诉讼制度与我国的改革开放同期起步,在过去三十年中得以蓬勃发展,在世界公益诉讼制度发展过程中起着先锋的作用。在印度的公益诉讼制度中,任何个人都可以提起公益诉讼,而不必证明其与案件有直接的利害关系。通过公益诉讼,其司法的触角进一步向社会的各个领域延伸,积极地回应社会的变化和社会现实的需求,从而推动社会的各项变革。[16]
南美洲的巴西检察机关提起和参加环境公益诉讼的经验,对于我国民事诉讼立法确立检察机关提起环境民事公益诉讼制度更具有直接的启示意义。在1988年之前,巴西检察机关(Ministerio Publico)也与我国一样仅负责提起刑事公诉案件而不问津民事公诉领域。1988年的巴西联邦宪法通过有关环境权利保护之规定,同时也改变了该国公共检察官(public prose-cutors)的性质,从原来只针对刑事案件提起诉讼改为也负责提起与环境及其他公共利益有关的案件。[17]
相形之下,如果同样以发展的眼光来审视前述我国各地检察机关提起环境民事公益诉讼的实例,不难看出,这亦体现着我国司法实践从观念到行动开始了从实体当事人向程序当事人的转化。这应当促使我们跳出“实体当事人理论”之案臼,对我国《民事诉讼法》中“直接利害关系人”作出与时俱进的理解。事实上,环境资源是全社会的,也正因为如此,我国《环境保护法》第6条规定:“一切单位和个人都有保护环境的义务,并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”该规定赋予了一切单位和个人都有保护环境的权利和义务。对于环境损害,检察机关作为在同一生态环境下的具体单位,当然也具有保护环境的权利和义务,与环境纠纷也可以说具有着直接的利害关系。因此,检察机关提起的环境民事公益诉讼只要还符合《民事诉讼法》第108条规定的起诉的其他条件,法院就应依法受理,由此所进行的审理和做出的判决也是具有法律效力的。
同时,检察机关提起环境民事公益诉讼亦具有法理基础。现代社会对于国家作用的认识的理论主要有二:一是国家积极作为论,二是国家辅助性理论。[18]两种理论异曲同工均强调国家在实现公共利益上的广泛责任,并为国家代表的检察机关提起民事公益诉讼提供了理论上的依据。环境污染行为直接损害的客体是社会公共利益。但从民事诉讼实施的可行性上讲,当社会公共利益遭到损害,国家作为负有维护责任的抽象主体,是不能作为诉讼原告出现的,因而通常要求具体的国家机关作为代表,为维护国家和社会的公共利益担当原告,提起诉讼。而在我国所有的国家机关中,检察机关是最适合的代表国家利益和社会公共利益的诉讼主体。如李浩教授所言,检察机关是法律监督机关,维护国家利益和社会公共利益、消除违法状态是其本来的职责。[19]检察机关能够有效地运用法律手段维护国家利益和社会公共利益。根据《民事诉讼法》第14条规定:“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督。”提起环境民事公益诉讼,也是其法律监督权实施的方式之一。
从性质上说,检察机关提起环境民事公益诉讼,是一种法定的诉讼信托。诉讼信托最大的特点是,当事人不仅享有法律规定的实体权利,而且享有为实体利益提起诉讼的权利,并且诉讼信托的实体利益是一种公共利益,诉讼权利由法律规定的组织来行使。这些机构提起民事诉讼的权利由一国民事诉讼法或有关的单行法律专门加以规定。民事诉讼法往往规定由检察机关代表国家起诉或被诉,成为民事诉讼的当事人。[20]因此,诉讼信托理论为中国环境民事公益诉讼的检察担当,即为检察机关以自己名义提起环境民事公益诉讼,奠定了诉讼法理基础。
值得重视的是,由于对民事诉讼立法规定理解的不一致性,无论在诉讼理论界还是在实务界,对于检察机关提起民事诉讼的主体资格都还存在争议,这凸显了我国《民事诉讼法》在当事人制度、起诉制度规定方面予以明确修改的迫切性,同时也凸显了我国《民事诉讼法》修改时应当建立环境公益诉讼制度的迫切性。
二、检察机关在环境民事公益诉讼中的地位
在检察机关以原告身份提起的环境民事公益诉讼中,是否存在法律监督者与原告身份的角色冲突,是否会造成原被告诉讼地位的不平等?这一问题并非空穴来风。确有学者已经指出,检察机关既是法律监督者,又是原告(公益代表者),既站在体制内又站在体制外,两重身份矛盾,是其自身难以修复的缺陷。[21]