中国环境民事公益诉讼的检察担当
蔡彦敏
【摘要】在环境污染日益严重的情势下，我国越来越多的地方检察机关以原告身份提起了环境民事公益诉讼，与此同时，我国民事诉讼立法在环境公益诉讼制度上的缺失问题也日益凸显。笔者认为，检察机关提起环境民事公益诉讼具有法理依据，域外国家和地区亦具有可资借鉴的成功经验。我国民事诉讼立法应及时予以修改以作出积极回应，建立环境民事公益诉讼制度，明确赋予检察机关提起此类诉讼的主体资格，同时，应当厘清检察机关的环境民事公益诉权与其他环境受害人民事诉权之间的关系，并对环境民事公益诉讼案件的可调解性或可合意性以及诉讼费用等具体问题作出规范。
【关键词】环境公益民事诉讼；检察机关；环境民事公益诉权；调解；诉讼费用
【全文】
改革开放三十年来，我国经济在高速发展取得令世人瞩目成就的同时，也给生态环境带来了相当大的影响。加强环境保护刻不容缓。[1]近年来，环境污染事件频发，由此导致的环境损害触目惊心。[2]环境损害严重侵害着受害人的合法权益和社会公共利益并引发大量的纠纷。这些纠纷在进人和运用国家诉讼机制加以解决的过程中波浪起伏、峰回路转、多云间晴。一方面，环境纠纷大都具有受害人范围广、人数众多、受害结果总体上严重、涉及利益巨大等特点，但环境侵害之于每一受害人而言又难以具体量化和加以证明，如果提起诉讼，既需要大量的人、财、物力的投入，又面临着极大的败诉风险，加之我国的诉讼代表人制度缺乏可适用性，在畏惧诉讼的心理支配下，势单力薄的环境受害人遭遇动力匮乏和集体行动的困境。同时，由于我国《民事诉讼法》没有明确确立公益诉讼制度，对于一些关注公益的人士或民间机构而言，提起环境民事公益诉讼的情势更为严峻，我国《民事诉讼法》第108条对起诉的原告“必须与案件具有直接利害关系”资格的限制，成为其提起环境民事公益诉讼请求无法逾越的司法障碍。[3]另一方面，西方不亮东方亮，近年来，各地检察机关亦开始了提起环境民事公益诉讼的上下求索，虽并非一帆风顺，但努力的脚步从未停歇。[4]对于各地检察机关提起的环境民事公益诉讼，各地法院不仅予以受理，而且或者依法判决胜诉，或者依法促进当事人双方达成合意，表达着一种认同、支持的态度和心照不宣的默契。各地法院对于检察机关以原告身份提起环境民事公益诉讼案件的态度和做法，标志着其已悄然拉开了尘封的中国环境民事公益诉讼之门。[5]
中国的环境民事公益诉讼机制正在孕育之中，本文拟在此背景下探析环境民事公益诉讼检察担当的法理依据，考察域外相关经验，进而对检察机关在环境民事公益诉讼中的地位、检察机关的环境民事公益诉权与环境受害人民事诉权之间的关系、检察机关提起的环境民事公益诉讼案件的可调解或可合意性、诉讼费用的承担、以及检察机关提起环境民事公益诉讼之立法等问题展开分析，力图为催生我国《民事诉讼法》中的环境民事公益诉讼制度尽绵薄之力。
一、环境民事公益诉讼检察担当的法理依据与域外经验
环境民事诉讼的检察担当，是指由检察机关作为环境民事诉讼的提起者，以检察机关的名义提起环境民事公益诉讼，以期通过民事诉讼机制制止和制裁环境损害行为，消除环境危害，维护社会公益。
我国现行《民事诉讼法》所确定的当事人制度是在实体当事人理论指导下建立的。实体当事人理论认为，民事诉讼中的当事人应当是发生争议的实体权利义务中的主体，并因此与案件具有直接的利害关系，案件及诉讼与该主体的民事权益密切攸关。该理论的基本特点就是要求当事人与案件有“直接利害关系人”，直接利害关系人之外的人不能成为该案的当事人。[6]与实体当事人理论相呼应，我国民事诉讼中的起诉制度亦因此而确定，起诉必须符合的条件之一，即是原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。由此一般认为，我国《民事诉讼法》对当事人的认定问题采取的是传统的利害关系当事人说，[7]若以此说推论，检察机关是不具备提起民事诉讼的主体资格的。最高人民法院副院长苏泽林曾撰文指出：“近年来出现了作为国家法律监督机关的人民检察院以原告身份提起的民事诉讼。对于此类诉讼，目前人民法院尚无受理的法律依据。”[8]亲历检察机关提起环境民事公益诉讼的基层人民检察院领导也表达了对于“由检察机关提起的公益诉讼，面临着法律授权不够明确，操作路径不够清晰等现实问题”的忧虑。[9]换言之，检察机关提起环境民事公益诉讼最大的法律困境在于民事诉讼法确定的“实体当事人”以及“直接利害关系人”对原告资格的限制。
在笔者看来，随着现代诉讼法治与诉讼理论的发展，在当事人理论和立法上，实体利害关系当事人之“一说统天下”格局早已被打破，并渐为诉讼法上的当事人概念所取代。[10]世界各国通过诉讼立法也纷纷突破这一原则，承认诉权与实体权利的分离，当事人的概念从实体当事人向程序当事人变迁，诉讼当事人的范围不断扩张。与此相辅相成，允许实体当事人之外的检察机关或其他机构与个人等提起公益诉讼，也成为世界诸多国家民事诉讼立法的共同趋向。如《法国民事诉讼法典》第1条在规定“唯有当事人可以提起诉讼”之前，附加了“除法律另有规定之情形外”的条件[11]《美国联邦民事诉讼规则》第17条规定“在制定法另有规定的情形下，对于保护他人利益的案件可以以美国政府的名义提起诉讼”，[12]从而赋予了美国检察机关（司法部）政府律师代表国家提起公益诉讼的权利。《俄罗斯联邦民事诉讼法典》第45条规定：“检察长有权请求法院维护公民、不确定范围的人的权利、自由和合法利益或者维护俄罗斯联邦、俄罗斯联邦各主体、地方自治组织的利益。”[13]深受葡萄牙法律影响之我国《澳门地区民事诉讼法典》第59条亦明确赋予了检察机关有“提起以及参加维护大众利益之诉讼”的权利。[14]在英国，代表政府参与民事案件的诉讼，被列为总检察长各项职责之首。[15]
