2009年发布《监管改革审核:监管影响分析—基于政策一致性的工具》,具体介绍了监管影响分析的各种方法。(注:OECD,Reviews of Regulatory Reform,Regulatory Impact Analysis,A Tool For Policy Coherence(2009).)OECD于2010年10月召开了成员国部长、专家和学者会议,讨论了金融危机后监管面临的问题,(注:OECD,Regulatory Policy at the Crossroads:Towards a New Policy Agenda,OECD Conference,(28-29 Oct.2010),Paris.)在讨论的基础上,提出了《监管政策和通向持续增长之路(草案)》的报告。(注:OECD,Regulatory Policy and the Road to Sustainable Growth(Draft Report),(18 Dec.2010),pp.1-91.)
1.监管影响分析的概念与范围
监管影响分析(regulatory impact analysis)是政府评估监管规则基础性、系统性的政策工具,衡量新制定或现存的监管规则可能造成的收益、成本和影响,可以为政策制定提供经验性数据,帮助政府制定更加合法、有效和有预见性的政策。
任何一个监管规则,都会对经济、社会和环境产生影响。一是监管直接干预市场配置资源机制,如准入监管、价格监管和产权监管。二是监管通过影响消费者决策而影响市场均衡,消费者的预算组合受税收、补贴或其他转移性支付的制约。三是监管通过干扰企业决策从而影响市场均衡,对企业投入、产出或生产技术的限制,导致企业产品组合方面的制约。
因此,应该评估所有法律法规、规章和政策对经济、社会和环境产生的影响。如果政府意图最大化他们立法权的公共价值,监管的社会收益能够证明为其支付成本的正当性,减少市场摩擦。
2.建立有效的监管影响分析框架,监管政策、集中审核的监管机构和监管工具的制度安排,在监管影响分析框架中起支撑性作用OECD建议,监管影响分析框架需要监管政策、集中审核的监管机构和监管工具的制度安排,这三个制度在实施有效监管中发挥支撑性作用。
首先是监管政策。监管政策指政府为提高监管质量和效率,需要有明确的、动态的、一致的、前瞻性的政策体系,需要将政策目标、行动计划和监管措施有机地结合起来。同时,政策制定者在提议、制定和执行监管措施时,促进社会公众对监管政策的理解。但要强调的是,高层政治领导者的支持在制定监管政策、克服阻力、提高政府设定目标的透明度方面,起着关键作用。
第二是实施集中审核的监管机构。监管机构的安排涉及政府间的权力分配,OECD成员国因各个国家的历史、政治、经济和文化传统不同,监管机构的安排有所不同。但经合组织的经验证明,设置相应的监管机构,对于保证实施和执行监管政策,能够起到关键作用,尤其是建立中央层面的统一审核评估“监管监管者”的机构,非常重要。该机构职能是,审查和协调监管机构在制定、修改、实施和评估监管政策过程中出现的相关问题,这是政府机构内部的协调;听取专家学者、利益团体和相关有关人员的意见,这是外部协调。建立这个机构的机制,将政策制定、执行与审查、协调相分离,保证政策的客观性和有效性。
OECD总结美国、欧盟、加拿大、韩国等国家的监管改革, , 实践,认为建立中央层面的监管审查和协调机构,可以避免监管者被利益集团(被监管者)俘获,能够保证规章条例的质量,如美国在白宫中建立的OMB和OIRA。OECD建议成员国政府,建立中央层面的监管审查和协调机构,尤其是建立接近或者直属总统、首相、总理(因各个国家政治制度设计不同,总统、首相和总理权限有所不同)的一个集中审查和协调的机构。
为什么在强调分权制衡的市场经济国家,要求建立中央层面的监管协调机构。西方主要市场经济体制国家,美国、英国、德国、法国(后三个国家是欧盟成员国)、加拿大、澳大利亚和韩国(经合组织成员国,美、英、德、法也是经合组织成员国),设立监管机构组织的政治和行政体制有很大不同。有的以独立监管机构为主,采取委员会制,相对独立于总统和行政内阁,如美国;有的以内阁部委为主,如德国、法国和加拿大,监管机构就是内阁的组成部分。无论是实行以独立监管委员会为主要监管主体的国家,还是采取内阁部委监管机构为主体的国家,经历几十年的监管实践后发现,需要建立一个对几十个机构分散监管的审查和协调机构。