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法律、监管与市场(下)

  

  第四,规定对重要监管行为或者重要规章进行影响评估分析。监管影响分析和评估的内容,包括规章对个人、企业、联邦政府、州政府、财政、生产率、收入分配的影响。奥巴马的13563号行政命令规定,在可供选择替代性的监管方法中,选择最大化净收益的那种方法,包括潜在经济的、环境的、公共健康和安全的方法。因此监管影响评估和分析包括了经济影响、社会影响和环境影响。


  

  第五,监管影响分析的工具,包括成本—收益分析、成本有效性分析、风险分析、敏感性分析等等。


  

  13563号行政命令强调,每一个机构尽可能准确地量化现在和预测将来的成本和收益,也要考虑和讨论定性的、难以量化、或者不可能量化的价值,包括公正、人的尊严、公平和分配影响。


  

  第六,规定OIRA集中审核和协调机构规章。白宫OMB中的OIRA负责集中审核和协调机构的监管影响分析和评估的规章,但仅限于审核确定为重要的监管行为和重要规章。


  

  第七,规定内阁行政机构和独立监管机构,每个财政年度要向OMB和OIRA上报年度监管规划。


  

  第八,规定了对现存重要规章的回顾性分析(立法后评估)。奥巴马13563号行政命令规定了对现存规章的回顾性分析。机构加强对现在重要规章的周期性审核,对那些过时的、无效率的、不充足的和负担过重的规章,进行立法后评估,或者修正和废除这些规则,以适应经济、社会和环境的变化。


  

  比较1981年里根总统的12291号行政命令和1993年克林顿的12866号行政命令,有以下三个不同:其一,判断是否监管的标准不同,12291号规定的标准是,监管的收益大于(超过)监管的成本(benefits of the intended regulation outweigh its costs)。12866号行政命令规定的标准是,监管的收益能够证明为其支付成本的正当性(the benefits of the intended regulation justify its costs),监管的目标是社会净福利最大化。其二,12291号行政命令规定,OIRA审核机构全部规章建议,12866号行政命令规定,OIRA只审核重大监管行为和重要的规章。其三,12291号行政命令没有规定独立监管机构向OIRA提交年度监管规划,12866号行政命令规定独立监管机构向OIRA提交年度监管规划。


  

  3.建立联邦层面OIRA集中审查和协调规章的机制


  

  OIRA是集中审查和协调联邦规章的机构,它既是联邦层面一个审查规章的平台,也是联邦层面一种协调机制。各个机构的规章草案都要提交给OMB和OIRA审查和协调。OMB和OIRA的审查,包括程序性审查和实质性审查。程序性审查主要审查规章草案要符合《1946年行政程序法》和其他相关法律规定,符合1993年12866号行政命令和2011年13563号行政命令要求,对现有的规章,提出通过、修改、退回或废止的建议。实质性审查主要审查规章草案对经济、社会和环境的影响,以及总成本、总收益、净收益,审查是否有比监管更有效的替代方案。审查的判断标准是,监管的收益能够证明为其支付成本的正当性,或者社会净收益最大化。如果该规章是一个重要规章,关系州政府、地方政府或者原住民的执行时的财政支出,提交规章的机构必须建议,通过什么方式解决州政府、地方政府和原住民执行该规章的经费问题。在联邦层面,OIRA发挥了审查和协调机制,避免规章之间的重复或冲突,防范监管过度或监管漏洞。OIRA每年审核600-700个重要规章的议案。其中100多个规章最终是重要规章,也有些议案被退回,要求机构重新考虑。经OIRA审核后的议案和最终规章,发布于《联邦登记》。一般认为,OIRA一方面是一个“监管监管者”的机构,另一方面加强了总统的中央集中管理的权力[1](P.1426-1458)。


  

  4.制定统一规范的监管影响分析的指引文件


  

  根据法律和总统行政命令的规定,OMB和OIRA要制定统一的监管影响分析指引文件,规范行政机构和监管机构制定规章的基本内容。行政机构和监管机构根据指引文件规定的原则、程序、方法的规范标准,制定本机构拟议规章的监管影响分析。OMB和OIRA在1996年第一次制定的监管指引文件,称为“最好的实践”(best practices),经过2000年讨论和修改,2003年OMB和OIRA公布的指引文件名为“监管分析”(Circular A-4),该指引文件是将12866号行政命令的监管原则、程序和方法具体化,机构进行监管对经济、社会和环境的影响分析更具有操作性。“监管分析”统一了成本和收益概念、统计口径、基准日期和贴现率;统一假设条件、分析方法如成本—收益分析、成本有效性分析、风险分析、不确定性分析,等等。



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