法律、监管与市场（下）
席涛
【摘要】市场有效率，也存在市场失灵。政府依据法律法规实施监管，同时也发生监管失灵。美国、欧盟和OECD颁布和发布监管影响分析指引的法律法规和规范性文件，规定评估法律法规和规章对经济、社会和环境的影响，建立中央层面的集中审核和协调的监管监管者机构，运用成本—收益分析方法衡量法律法规和规章的绩效。因此，市场经济不是要不要政府监管的问题，也不是政府监管多或者监管少的问题，而是监管什么、如何监管、用什么方法监管和如何衡量监管绩效的问题。基于法律经济学视角，这既是国会—总统（首相、总理、秘书长）—部长（行政机构和独立监管机构）的权力结构是否制衡和妥协的问题，又是颁布实施法律—行政法规（总统、首相、总理的行政命令）—规章的法律层级是否合法与有效的问题，核心是处理法律、监管与市场的关系。
【关键词】监管影响评估；经济社会环境；成本—收益分析；集中审核机构
【全文】
二、美国、欧盟和OECD的法律法规影响评估的制度设计和安排
学术界关于监管影响评估、监管对经济、社会和环境的影响分析、成本—收益分析、成本有效性分析和风险分析的相关理论，已经成为指导美国、欧盟和OECD制定法律法规、规章、政策和指引的理论基础，同时，这些理论也接受制度实践的考验。美国、欧盟和OECD都非常重视从法律、行政法规（总统、首相、总理的行政命令）和规范性文件上，建构监管影响评估的制度框架，规范监管行为，提高监管质量。
（一）美国法律法规的监管影响分析的制度框架
美国的监管影响分析制度框架，是比较复杂的，但也较为系统。法律规定了监管体制的基本框架；总统行政命令支撑了法律基本框架的七樑八柱；白宫的OMB和设在OMB中的OIRA，发布监管影响分析的指引文件，集中审核与协调机构的规章，定期向总统、国会报告联邦监管的总成本和总收益；独立监管机构和内阁负有监管责任的机构行使监管职权。美国自1970年以来一直在不断调整和改革法律、监管和市场的关系。
1.法律建构监管体制的基本框架
美国国会于1946年颁布的《行政程序法》，建立了行政机构和监管机构制定、发布规章的“公告—评论”程序，规章涉及到行业准入、价格、特许经营等实质性问题，机构要召开听证会等等。《行政程序法》在联邦行政法律体系中起着支架性的作用。随着经济发展、市场深化和经济结构多元化，监管机构直接干预经济的范围越来越大，但公众对社会性监管包括的健康、卫生、安全和环境保护，并不满意。提高监管质量、衡量监管绩效和减少监管负担，逐步成为社会的一种共识。国会在行政系统多年试验的基础上，制定了相关的提高监管效率的法案。
1995年《无资金保障施令改革法》（Unfunded Mandates Reform Act of 1995），向市场化的监管制度改革迈出了关键的一步，其标志是：第一次规定联邦监管机构制定规章使用成本—收益分析的原则、程序和方法，要求监管机构分析监管对州政府、地方政府和原住民的影响，分析监管对生产力、经济增长、就业、物价和工资的影响；第一次规定联邦监管机构实施监管的衡量标准，即监管的收益大于监管的成本、或者监管的收益能够证明为其支付成本的正当性。
1996年颁布的《国会审查法》（Small Business Regulatory Enforcement Fairness Act of 1996，E“Congressional Review Act of 1996”）规定，监管机构和行政机构的重要规章（Major Rule or Regulation）经OMB和OIRA审查之后，要报国会审查。1997年颁布的《财政、邮电业和政府总拨款法》（Treasury，PostalService，and General Government Appropriations Act of 1997），其中645条款被称为《知情者权法》（Regulatory Right－to－Know Act），进一步规定了OMB和OIRA的职责，一是评估联邦监管的总成本和总收益，包括联邦机构的项目、重要规章，能够量化和不能量化的效果；二是分析联邦规章对州政府、地方政府、原住民、小企业、工资、经济增长的影响；三是提出改革监管的建议。
