政府立法与社会立法相结合模式下，除了政府作为立法活动的一个主体而发挥作用之外，还应该更多地发扬公众、社会团体和专家的实质性作用。从立法权“去中心化”目标出发，应该使社会参与立法在以下几个方面实现法治化和制度化：
第一，公众参与立法。公众参与立法的极端模式是古希腊城邦式的直接立法，“凡享有政治权利的公民的多数决议无论在寡头、贵族或平民政体，总是最后的裁断，具有最高的权威”{17}。但是，在地广人多的大国或区域，实行直接式民主立法无疑具有较大的困难，而且，从最根本上说，直接立法并不能避免多数暴政的弊端。而间接式的代议机构立法导致了立法权享有者与实际立法者之间的分离，“公民丧失了行使国家权力的真实感和近距离感”{18}，这种方式难免会有立法者违背民主政治本意或立法与社会乖离{19}的情况发生，可能导致公民逐渐减少对政治民主的关注，从而最终导致对立法权采取冷漠的态度而使立法权旁落。直接式立法和间接式立法都不是最佳的立法模式，实现二者的结合才是最好的出路，也就是在间接式立法模式中注入公众直接参与的因素，从提出立法建议、起草法案到平衡交叉利益再到对草案表达意见等整个过程，都应该有公众参与的制度设计。从积极意义上讲，公众参与立法，不但能在社会公众与立法机关之间建立了宽泛和直接的信息通道，为立法的科学化提供保障，还能使所制定的法律、法规和规章得到社会公众的支持和认同，通过规范内化而节俭执行成本。为了使公众参与真正能够发挥重要作用，避免立法实践中的种种弊端，必须从以下方面完善公众参与制度，力求实现参与的法治化：一是必须遵循公开原则，向社会公布立法计划和立法草案等内容，并使公众了解参与的方式、时间、途径；二是必须在参与的全过程体现方便民众的理念，以最容易获取的方式公开信息，如在电视普及率高的地区，可以考虑采用电视媒体公布信息，在网络比较发达的地区，可以通过网络征求意见等，同时，听证会、座谈会等的召开应尽可能地安排在周末，在时间上保证公众参与；三是必须平等地对待参与者，保证利害关系人都有同等的机会参与立法，对于地位、贫富、知识水平等存在差异的公众意见和建议应同等尊重和考虑；四是应使听证会、座谈会、电视、电台、报纸、网络、信件、社会调查等方式和手段相结合，实现参与方式的多样化。
第二，社会团体的立法参与。我国实行的是共产党领导下的多党合作制，各党派之间的共同利益在本质上是一致的，不存在互相诋毁、拆台的现象，没有形成以游说方式去影响立法方向的美国式的强大利益集团，但是，立法是社会多元利益之间不断冲突、抗争和协调的过程，从这个意义上讲，包括公司、社会组织等在内的团体也都可以看作是一个个的利益团体，它们的意见都应该在立法过程中得到考虑，而且它们的意愿表达实际上也是对单一式政府立法模式的制约和补充。立法不是立法机关的自成品，而是“相互竞争的利益之间寻求某种妥协”{20}的博弈产物，如果相关利益群体不能充分表达意见，则妥协过程就会形成一边倒之势，实际上就是取消博弈，扼杀表达。社会团体参与立法的方式很多，可以提出立法建议、参加听证会、还可以对立法草案发表意见，尤其是非利益主体的社会团体参与法案的起草更具有重要作用。
