(三)承包企业与受损公民间的关系:没有法律上的直接关系
在政府采购合同形成的行政委托关系中,企业不过是政府的受托者,其与公民之间没有法律上的直接关系,对公民的损失也不应承担赔偿责任。也许有人要问:承包企业是否要对受损公民承担民事赔偿责任,笔者以为,在国家赔偿责任和民事赔偿责任具有整体上替代性的情况下,民事赔偿和国家赔偿是不能同时存在的,否则受损公民将得到双份赔偿,这与赔偿的补救宗旨不相符合。
三、政府承担赔偿责任的后续问题——如何向过错企业追偿
当政府向受损的公民承担责任后,如过错企业拒绝承担最终的赔偿责任,政府应当如何向过错企业追偿呢?如果提起诉讼,这种诉讼是什么性质?2003年,一起“深圳市政府诉深圳市国泰联合广场投资有限公司”案在全国范围内被炒得沸沸扬扬,与“民告官”在学界中的同仇敌忾、拍手称快相比,“官告民”在学界可谓众说纷纭,莫衷一是。有不少行政法学者认为“官告民”的诉讼是一种行政诉讼,其中甚至有人认为是一种行政执行诉讼,但在法院的实际审理中,此类诉讼往往被纳入到民事诉讼中。[17]
笔者以为,是否应纳入行政诉讼的范围还值得探讨,但把“官告民”的诉讼归入行政执行诉讼是毫无道理的,我国当前立法并不承认所谓“行政执行诉讼”,即便有这种诉讼类型,在我国的行政法治语境下,从逻辑上讲,也必须首先有一个未得到执行的行政行为,而作出行政行为的前提是具备相应的法定职权,但在我国已有的“官告民”案件中,我们发现焦点都集中于争议财产是否属于公共财产或是否应归政府使用,在这个问题上,行政机关对利害关系人的权益只有民事请求权,而没有行政处分权,所以不得不求助于法院的判决。[18]至于那些依职权所作的行政行为,如果经过了行政诉讼,而其效力已为行政判决所确定,那么再启动一个行政执行诉讼,只不过是画蛇添足。如果利害关系人在诉讼时效期内未起诉,到了执行阶段,行政机关都得求助于法院的判决来执行,那么将直接动摇我国的行政执行体制,并大大降低行政效率。
既然归入行政执行诉讼不适当,那么是否应归入行政诉讼或民事诉讼之中呢?清华大学王振民教授认为应归入行政诉讼,他说:“行政诉讼不仅要包括‘民告官’,而且还要包括‘官告民’,这才是完整的行政诉讼的概念,不管是民告官或者‘官告民’,只要到了法院,双方就是平等的。公民不因自己势单力薄而受到不利待遇,政府也不因自己有权有势而得到特殊的关照。”他还说道:“我们经常可以看到海外有这样的案例报道,美国诉某某人或者公司,英王诉某某人,这些都是官告民的案例。”[19]王教授倡导法治的精神难能可贵,但是他推崇的英美诉讼模式与我国的诉讼模式差异实在太大,难以借鉴。在一个没有严格意义上的行政诉讼的国家,“官告民”自然不是问题。而在一个已建立起一整套行政诉讼制度的国家,“官告民”与只为“民告官”所设计的诉讼模式势必难以兼容。按照我国《行政诉讼法》的规定,行政诉讼主要审查具体行政行为的合法性,并以此判定其效力。试想,在这种诉讼模式下,如果行政机关必须起诉相对人才能确定其作出的行政行为有效与否,那么行政行为的公定力何在?事实上,即便在英国和美国,其政府行为也不是在任何情况下都诉诸法院来决定其效力的,例如在英国,当某人违反某一法定义务的行为发生后,行政当局会发出一项警告性的执行通告或者限期整改通知,如其在指定时间内仍不悔改,则被认为是藐视法庭而科处刑罚,这里的通知有类似司法判决一样的权威。[20]