（一）政府与承包企业之间的关系：建立在合同基础上的行政委托法律关系
《政府采购法》第2条规定：“本法所称政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。”按照《静安区财政局关于执行2009年政府采购集中采购目录和采购限额标准的通知》：预算金额超过30万的房屋装修、拆除、修缮工程就应当纳入到政府采购范围，而在静安“11·15”火灾所涉及的节能保温装修工程中，预算金额超过3000万，显然要通过政府采购来完成。又按该《通知》规定：预算金额超过200万的工程就要采取公开采购的方式。事实上，该工程也是依据《政府采购法》第26条中规定的公开招标方式来实施政府采购的。
对于政府采购合同的性质国内学者众说纷纭，有人认为是民事合同，有人认为是行政合同，还有人认为是“混合契约”。[5]笔者以为，无论政府采购合同在内容或形式上“属公”、“属私”抑或兼而有之，它都不过是政府实现公益的手段，从目标指向上来看都是“属公”的，都应纳入行政事务的范畴。在静安区政府节能保温工程中，采购项目旨在给公众提供行政给付，这是一种典型的行政事务。供应商提供的产品和服务直接指向公众而非政府，其效果与政府亲自给付没有本质差别，而间接完成政府行政事务的方式只能有两种：行政委托或者行政授权。按照《行政诉讼法》，行政授权必须建立在法律和法规有规定的基础上，被授权主体可直接按法律法规的要求履行职权，毋须与授权主体达成合意。而在采购合同中，政府与承包企业之间就权责分配必然存在某种合意，这显然构成了一种行政委托关系。关于政府工程发包的性质，我国台湾地区著名行政法学者翁岳生也认为是一种行政委托。[6]需要注意的是，这里的行政委托与上文中吴律师所提到的民事委托有本质差别，前者描述的是行政主体与相对人之间的关系，后者描述的是出资人与公司的关系。前者是一项具体工程的委托：工程发包，委托关系发生；工程完结，委托关系消灭。后者是整个公司经营的委托：公司设立，委托关系发生；公司注销，委托关系消灭。前者的定性取决于工程的性质，后者的定性取决于公司自身的属性。把出资人与公司的关系解读为民事委托，显然与《公司法》所规定的出资人以出资为限承担有限责任不符。但把政府与企业之间就具体工程的发包与承包解读为行政事项的委托和代理，却完全符合《行政诉讼法》和《国家赔偿法》关于行政委托的规定。
在责任承担方面，受托企业应依据合同对政府采购部门负责，而企业的行为如果对公众造成损失，政府的采购部门作为委托者应当承担首要的责任，不过在其承担责任后，可以依据合同向企业追偿。
