除反叛分子与政府和金戈威德之间的战斗之外，冲突中最值得关注的是危机中的所有各方不加分别地攻击平民，实施强奸，强迫其流离失所，以及施行各种暴力行为。武装冲突造成大量人员伤亡，许多村庄全部被摧毁和焚烧，近200万平民流离失所。[4]
达尔富尔地区的严重局势引起国际社会的普遍关切和担忧，包括联合国在内的国际组织和许多国家为援助达尔富尔难民和缓解该地区人道主义危机做了大量工作。2004年7月和2005年5月，联合国秘书长安南两次前往达尔富尔地区，以推动和平进程。联合国安理会自2004年6月至2005年3月31日先后通过了关于苏丹问题的9项决议。[5]其中安理会于2004年通过的第1556号决议要求苏丹政府履行承诺解除达尔富尔地区部族武装，与反政府武装毫不拖延地举行和谈，以寻求达尔富尔安全问题的政治解决；第1564号决议要求苏丹政府采取措施改善达尔富尔地区的安全局势，否则，安理会将考虑对苏丹采取制裁行动。但一年多来，经过中立国乍得和非洲联盟多次协调，阿布贾谈判仍在继续，谈谈停停，至今仍未解决任何实质性问题。为此联合国安理会于2005年3月连续发布了4个决议，要求苏丹政府和达尔富尔反政府武装在非洲联盟的协调下尽快停止武装冲突，和平解决争端。最后，2005年3月31日，联合国安理会通过第1593号决议，规定将涉嫌在苏丹达尔富尔地区犯有“战争罪”和“反人类罪”的苏丹军政官员、亲政府游击队和反政府武装组织成员交由国际刑事法院审判。第1593号决议标志国际刑事法院首次在没有经过所涉国家同意的情况下启动调查程序。在正式调查开始之前，总检察官收集和评估了所有有关信息，以便确定是否存在启动调查程序的合理基础。[6]
经过两个月的分析之后，总检察官于2005年6月1日做出决定，根据已经掌握的信息，可以受理安理会提交的有关达尔富尔情势的案子。[7]2005年6月6日，总检察官宣布调查开始并做出声明：调查将是公正和独立的，将集中对在达尔富尔地区严重的罪行负有责任的个人进行调查。[8]
二 启动国际刑事法院诉讼程序的方式
《罗马规约》第13条规定：“在下列情况下，本法院可以依照本规约的规定，就第5条所述犯罪行使管辖权：1.缔约国依照第14条规定，向检察官提交显示一项或多项犯罪已经发生的情势；2.安全理事会根据《联合国宪章》第七章行事，向检察官提交显示一项或多项犯罪已经发生的情势；或3.检察官依照第15条开始调查一项犯罪。”因此，启动国际刑事法院管辖权的方式主要有三种——由缔约国、安理会和检察官向法院提交情势或案件。
苏丹于2000年9月1日签署了《罗马规约》后迄今未能批准该规约，因此，苏丹尚不是《规约》的缔约国。根据国际法的一般原则，条约只对缔约国有效。然而，为了更有效地惩罚《罗马规约》第5条所述犯罪，即国际社会最关注的4项严重的国际罪行——灭绝种族罪、危害人类罪、战争罪和侵略罪，《规约》规定国际刑事法院在以下几种情况下可以对非缔约国行使管辖权。第一，如果犯罪行为是在缔约国境内发生，[9]也就是说，如果苏丹的国民在一缔约国境内实施犯罪，国际刑事法院就可以起诉该苏丹的国民。但是由于在苏丹情势中发生的犯罪行为是在苏丹境内发生的，而不是在一个缔约国境内发生，显然这项规定是不能适用于本案的。第二，如果犯罪被告人为一缔约国国民，即如果在苏丹境内实施犯罪行为的被告人为一缔约国国民，法院对此案也具有管辖权。[10]但是苏丹境内的犯罪行为据称是苏丹国民所为，因而该项也不能适用。第三，安理会根据《联合国宪章》第七章向国际刑事法院检察官提交情势，启动法院的管辖权。第四，苏丹可以根据《罗马规约》第13条第3款向书记官提交声明，接受该法院对有关犯罪行使管辖权。但这种方式是不太现实的。因为苏丹不是《罗马规约》的缔约国，而且对国际刑事法院持完全否定的态度，正如苏丹常驻联合国代表在安理会会议发言中所指出的：“事实上，安理会今天没有解决达尔富尔的责任问题。相反，它揭露了一个事实，即刑事法庭的原始意图是针对发展中国家和弱国的，它是一个实施文化优越性和强加文化优越性的工具。安理会通过这项决议，再次粗暴对待非洲立场。”[11]
在上述四种情况下，对苏丹局势行使管辖的最有效的方式就是由安理会将苏丹情势提交国际刑事法院。因为，其一，安理会已经在第【2004】号、第1564【2004】号、第1591【2005】号决议中确认，达尔富尔局势对国际和平与安全构成威胁。第1564号决议“坚决要求苏丹政府采取必要的措施，制止一切暴力和暴行”。[12]第1591号决议“强烈谴责在达尔富尔地区发生的所有侵犯人权和违反国际人道主义法行为，尤其是第1574号决议通过以来继续发生针对平民的暴力行为和针对妇女和儿童的性暴力行为”。[13]根据国际调查委员会的报告，该地区可能大规模地实施了战争罪；有关各方所实施的犯罪行为构成广泛或有系统地针对任何平民人口的攻击，而且这些行为是在明知故犯的情况下实施的；这些行为可能构成危害人类罪。其次，苏丹司法系统没有能力、也不愿意处理达尔富尔局势。安理会在上述决议中曾多次提到必须制止达尔富尔地区有罪不罚的现象。实际上，苏丹许多现行法律违背人权标准。苏丹刑法中并没有惩罚在达尔富尔发生的战争罪和危害人类罪的规定。苏丹刑事诉讼法中有的条款妨碍对这种行为进行有效起诉。[14]第三，在苏丹境内发生的武装冲突的性质属国内武装冲突，而国内武装冲突也在国际刑事法院管辖范围内。因此，为了不使犯有严重国际罪行的人逍遥法外，对于在非缔约国内发生的武装冲突，只能采取由安理会提交情势的方式，使国际刑事法院获得管辖权。
