确立信访救济的补充性，可以使各种救济制度各得其所、各尽所能。当前“信访潮”形成的一个主要表现就是信访的“大包大揽”，一些本来可以通过其他救济渠道的争议都挤到信访的“独木桥”上，[23]从而模糊了信访本身的功能定位，也加剧了信访与其他救济手段之间的紧张关系，以至于有学者发出了“信访消解了国家司法机关的权威、动摇了现代国家治理的基础”的“危言”。[24]通过确立信访的补充性，使信访不干扰其他救济制度的正常运行，尤其是对于已经进入其他救济渠道的争议，信访不能充当“超级上诉审”的角色。
确立信访救济的补充性，可以建立“无缝隙”、“无漏洞”的救济体系，切实保障公民的合法权益。因为受案范围的缘故，我国的行政救济体系还存在一些“漏洞”，使得公民往往“投诉无门”。确立信访救济的补充性，可以使信访弥补其他救济手段留下的“空白”，使无法借助其他救济手段得到解决的争议通过信访获得救济的机会，从而更加全面地保护公民的合法权益。
【作者简介】
王锴（1978年－），男，陕西汉中人，1997年7月毕业于中国人民大学档案学院科技档案管理专业，现为中国人民大学法学院2001级硕士研究生，专业方向为
宪法和行政法；杨福忠，河北省委党校副教授。
【注释】救济型信访与监督型信访的区别在于，前者必须是为了维护自己的利益提起，后者则是为了维护公共利益提起。所以，救济型信访需要信访人证明自己的利益受到了被信访人行为的侵害。
在1996年之后，信访案件就逐渐集中在涉诉信访和行政纠纷信访两大类上。但不管是涉诉信访还是行政纠纷信访，信访人信访的目的都是为了保护自己的权益。参见张泰苏：《中国人在行政纠纷中为何偏好信访？》，《社会学研究》2009年第3期。
关于信访成为权利救济手段的历史，详见朱最新、 朱孔武：《权利的迷思：法秩序中的信访制度》，《法商研究》2006年第2期。
虽然《
信访条例》第
15条规定，信访人对各级人民代表大会以及县级以上各级人民代表大会常务委员会、人民法院、人民检察院职权范围内的信访事项，应当分别向有关的人民代表大会及其常务委员会、人民法院、人民检察院提出。但无论从《
信访条例》第
2条规定信访由有关行政机关处理，还是从《
信访条例》第
14条规定信访针对行政机关及其工作人员等的职务行为来看，《
信访条例》主要规范的是行政领域的信访，而立法领域的信访、司法领域的信访仅是参照该法适用而已。
张泰苏：《中国人在行政纠纷中为何偏好信访？》，《社会学研究》2009年第3期。
参见应松年：《构建行政纠纷解决制度体系》，《国家行政学院学报》2007年第3期；应星：《作为特殊行政救济的信访救济》，《法学研究》2004年第3期。
童之伟教授也提出将信访定位为我国的辅助政制，认为从功能上看，信访体制只能补核心政制（以人民代表大会制度为核心的国家权力的分工——笔者注）之遗缺，或作为核心政制运行的润滑剂发挥效用，不能与之分庭抗礼。参见童之伟：《信访体制与中国
宪法》，《现代法学》2011年第1期。
《黄宗乐教授六秩祝贺文集》（公法学篇﹒一），学林文化事业有限公司2002年版，第223页。
陈新民：《公法学札记》，中国政法大学出版社2001年版，第85页。
【德】克劳斯·施莱希、斯特凡·科里奥特：《德国联邦
宪法法院：地位、程序与裁判》，刘飞译，法律出版社2007年版，第241-242页。
刘孔中、李建良主编：《
宪法解释之理论与实务》（一），中央研究院中山人文社会科学研究所1998年版，第220页。
信访的“最终性”意味着信访机构的行为不能成为再次信访或者进行复议、诉讼、赔偿、仲裁的对象，否则就会形成一种“无限循环”的后果。对此，2005年《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府做出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》中指出，信访工作机构依据《
信访条例》做出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、监督检查、指导信访事项等行为，对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利义务不产生实质影响，信访人对信访工作机构的行为或者不作为不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。
姜明安主编：《行政法与
行政诉讼法》（第二版），北京大学出版社、高等教育出版社2005年版，第405-411页。
杨寅：《我国公法救济的体系与完善》，《北方法学》2009年第6期。
姜明安：《改革信访制度，创新我国解纷和救济机制》，《光明日报》2005年5月10日。
参见张武扬：《信访与行政复议制度的衔接》，《法治论丛》2005年第4期。
之所以强调“非因当事人的原因”是为了避免当事人故意拖延其他救济途径的期限而“强行”进入信访的现象。在德国宪法诉愿中也有类似的规定，即当诉愿人没有或错过了使用法律允许的法律手段时，法律途径并没有被用尽，他必须事先“把所有他可能做的都做了”。【德】克劳斯﹒施莱希、斯特凡﹒科里奥特：《德国联邦
宪法法院：地位、程序与裁判》，刘飞译，法律出版社2007年版，第244页。
因为此时即使信访机构不受理，告知其向有关机关提出也是毫无意义的。
上述四种情形的分类，受到了杨寅教授文章的启发。参见杨寅：《信访与行政复议衔接疑难问题解析》，《法学》2007年第6期。
德国《联邦行政程序法》第51条规定，允许当事人对于已不得请求撤销的行政处分（即我国的具体行政行为）提出程序上再度进行的申请。参见洪家殷：《论行政处分程序之再度进行——以德国1976年行政程序法第51条之规定为中心》，《政大法学评论》1992年第45期。
张泰苏：《中国人在行政纠纷中为何偏好信访？》，《社会学研究》2009年第3期。
张泰苏：《中国人在行政纠纷中为何偏好信访？》，《社会学研究》2009年第3期。
无独有偶，在德国，
宪法诉愿也出现过诉讼爆炸的局面。
宪法诉愿每年高达4000-5000件，占到联邦
宪法法院受理案件的96%。如此庞大的案件数量，促使联邦
宪法法院除在尽量严守补充性原则外，还屡次督促立法者修订《联邦
宪法法院法》
关于宪法诉愿的程序规定，比如对滥行提起
宪法诉愿者，最高可处以5000马克的滥权费用。并规定
宪法诉愿的预审和受理程序，联邦
宪法法院可以成立预审庭，决定是否受理
宪法诉愿案件，如果全体一致拒绝，无需附任何理由。据此，将近98%的
宪法诉愿案件未被预审庭受理。刘孔中、李建良主编：《
宪法解释之理论与实务》（一），中央研究院中山人文社会科学研究所1998年版，第212-213页。
于建嵘：《中国信访制度批判》，《中国改革》（综合版）2005年第2期。
