（三）处理方式的补充性
处理方式的补充性有两方面的含义：（1）信访机构不能代替有权处理机关进行实体判断。这与《信访条例》对信访机构的定位有关。根据《信访条例》第21条第1款第2、3项，对依照法定职责属于本级人民政府或者其工作部门处理决定的信访事项，应当转送有权处理的行政机关；情况重大、紧急的，应当及时提出建议，报请本级人民政府决定。信访事项涉及下级行政机关或者其工作人员的，按照“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”的原则，直接转送有权处理的行政机关，并抄送下一级人民政府信访工作机构。可见，信访机构起到的是“转送有权处理机关”的作用，也就是说，信访主要是“重启行政处理程序”。[20]一些学者认为这是信访“无权威性”的表现，但是我们认为，这恰恰反映了信访的补充性。试想，如果信访机构自己处理行政纠纷，这等于把信访机构变成对行政纠纷“说最后一句话”的机构，这对于仅仅作为政府下属的一个工作部门的信访机构来说是“不能承受之重”。（2）有权处理机关的处理方式更具弹性、更温和。复议、诉讼、赔偿、仲裁往往以决定、判决、裁定等方式作出，而根据《信访条例》第32条，对信访事项有权处理的行政机关的处理方式有三种：第一，请求事实清楚，符合法律、法规、规章或者其他有关规定的，予以支持；第二，请求事由合理但缺乏法律依据的，应当对信访人做好解释工作；第三，请求缺乏事实根据或者不符合法律、法规、规章或者其他有关规定的，不予支持。上述第一种和第三种处理方式虽然仍坚持其他救济的“非对即错”的“硬性作风”，但是第二种处理方式“对信访人做好解释工作”则显得冲突性较低、更人性化。这里所谓的“解释工作”就是说服、劝说，甚至可能带有调解的含义。有学者甚至指出，当前人们之所以多选择信访而不愿意行政诉讼，就是因为行政诉讼不允许调解，而信访的调解方式更容易为当事人接受。[21]
三、信访救济补充性的意义
确立信访救济的补充性，可以有效缓解“信访潮”。据不完全统计，各级信访机构每年接受约1000万件信访。[22]“信访潮”一方面给信访机构带来了巨大的工作压力，另一方面也导致了信访的低效率。因此，必须对信访的“案件”进行分流。笔者认为，这必须从挖掘信访本身的制度资源入手进行改革。也就是说，建立在法律文本和立法者原意基础上的改革成本将是最小的。在我们看来，那些无论是主张废除信访还是主张移植国外的制度（比如日本的苦情处理制度、欧洲的监察专员制度）来改造我国信访的做法，都将因既缺乏法律文本的支持又缺少文化传统而不具有可行性。
