论信访救济的补充性
王锴;杨福忠
【关键词】信访；救济
【全文】
信访兼具监督与救济的双重功能，据此，我们把信访分为救济型信访与监督型信访两个类型。[1]从实际发生的信访案件来看，救济型信访在数量上占绝对优势。[2]故这里，我们主要讨论作为一种救济制度[3]的信访，尤其是作为一种行政救济制度[4]的信访。
一、信访救济补充性的来源
当前“信访潮”引发的一个主要问题就是，信访作为主要的救济渠道以后会“挤占”其他救济手段的使用。最明显的对比就是，每年的行政纠纷信访有400-600万件，而行政诉讼只有不到10万件，[5]如此悬殊势必会导致其他救济制度被“闲置”。鉴于此，一些学者提出要从信访与其他行政救济制度的关系中为其进行重新定位，将信访作为其他行政救济制度的补充。[6]我们认为确立信访救济的补充性是具有法律依据和理论基础的。[7]
首先，信访救济的补充性在《信访条例》的多个条文中都有所体现，比如条例第14条第2款规定：对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出；条例第21条第1款第1项规定：县级以上人民政府信访工作机构收到信访事项，应当予以登记，并区分情况，在15日内分别按下列方式处理：（一）……对已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的，不予受理，但应当告知信访人依照有关法律、行政法规规定程序向有关机关提出。
其次，信访救济的补充性是公法上的补充性原则在信访领域的具体表现。公法上的补充性原则最早源自天主教的社会理论。教皇Pius十一世于1931年所发的通谕中指出，任何社会活动依其概念与本质都是具补充性的，其应支援社会的成员，而非加以打击或吞没。[8]这个时期的补充性原则主要用来作为个人与团体之间的权限分配原则。后来，补充性原则进入行政法学领域，被用来说明国家与社会之间的关系。德国学者福斯多夫在1959年《服务行政的法律问题》中提出了辅助性理论，即生存照顾是当社会不能凭己力维持稳定时国家才扮演的一种国家补充功能。[9]其后，补充性原则又进入到宪法学领域，被运用到宪法法院与普通法院的权限分配中，亦即宪法诉愿的补充性。所谓宪法诉愿的补充性，也称为穷尽一切法律救济的原则，是指如果诉愿人诉称公权力措施损害了其基本权利并启动了针对公权力措施的法律途径的话，其针对行政行为可以提起的是行政复议和行政诉讼，针对判决可以提出上诉和复审申请，只有在用尽了该法律途径之后，宪法诉愿才是合法的。[10]宪法诉愿的补充性是为了避免宪法诉愿取代或者在其他可能被许可的法律手段之外成为一种同时可被选择的法律手段，宪法诉愿并非一种超级法律上诉审。[11]
