2．立法规定本身有缺陷。暂予监外执行制度在执行中存在诸多问题，与立法的不完善有直接关系：一是条文散乱且互有冲突。有关暂予监外执行的规定散见于《刑事诉讼法》、《监狱法》以及相关的司法解释中，不但缺乏系统性，而且这些法律和司法解释，由于颁布时间、制定机关等不同，条文之间存在冲突，各家执行的标准不统一。如，对于被判无期徒刑的罪犯，《监狱法》规定可以适用暂予监外执行，而《刑事诉讼法》则未将其列为适用对象；有的法院以最高人民法院未参与制定《罪犯保外就医执行办法》为由拒绝执行该办法。二是适用条件不明确。“严重疾病”的范围，即哪些疾病属于“严重疾病”；如何认定“生活不能自理”，有无客观标准；如何认定“生活不能自理”的罪犯，适用暂予监外执行不致危害社会，等等，法律均未作明确规定，给执法者留有较大的自由裁量的空间，难以避免徇私舞弊、权力寻租现象。三是收监执行的情形有疏漏。关于收监执行的情形，《刑事诉讼法》和《监狱法》均规定为：“暂予监外执行的情形消失”，[2]即当初批准或决定对罪犯暂予监外执行的理由不复存在，或者事实上根本就不存在，并没有列明哪些具体情形。如此规定不但过于抽象，缺乏操作性，而且没有穷尽或基本穷尽实践中出现的明显违背暂予监外执行宗旨的情形，各机关制定的司法解释、规定又不统一，给收监执行带来不便。四是法律没有规定暂予监外执行的基本期限，延长期限的次数没有限制，为罪犯消极治疗、无限期续保大开方便之门。
3．程序设计存在缺陷。一是有权批准或决定暂予监外执行的机关分散多头。作为规范刑事程序的基本法，《刑事诉讼法》对有权批准或决定暂予监外执行的机关竟没有明确规定，恰好为各部门分权割据提供了可能，事实上公检法司各部门，除检察机关坚守检察监督的职责外，其他三家均分别在各自制定发布的司法解释或规定中明确了自己的批准或决定权。如，《最高人民法院关于执行（中华人民共和国刑事诉讼法）若干问题的解释》第353条规定人民法院有权决定暂予监外执行，而且不限哪一级人民法院；《公安机关办理刑事案件程序规定》第291条规定县级以上公安机关有权批准对罪犯暂予监外执行；公安部《看守所留所执行刑罚罪犯管理办法》第24条规定地市级公安机关的批准权。此外，《监狱法》还明确规定了监狱管理机关的批准权，该法第26条规定，暂予监外执行，由监狱提出书面意见，报省、自治区、直辖市监狱管理机关批准。这么多机关有权批准或决定暂予监外执行，难免造成执法尺度不统一。二是采用行政化的审批方式。一般来说，行政化的审批方式具有决策高效的优点，但程序封闭，相关各方不能参与其中，容易造成偏听偏信，而且一家说了算，其公正性难以保障。不仅检察机关监督难有作为，而且作为案件当事人之一的被害人，对决定暂予监外执行的过程和结果连知情权都没有，更不用说参与其中，提出有效的异议，不利于对被害人情绪的安抚。三是救济程序缺失。虽然检察机关的事后监督也可以算作是一种救济，但毕竟有其局限性。法律没有规定一般行政审批程序所应有的复议复核程序，忽视了被害人的监督对不当适用暂予监外执行和及时收监的救济作用。
