公众参与潮流和参与式行政法制模式
——从中国行政法民主化发展趋势的视角分析
莫于川
【摘要】本文从宪政与行政法治的价值追求的角度，提纲式地讨论了参与式行政法制模式的研究背景、基本概念和法治价值，参与式行政在我国行政法制领域的一些具体表现，对参与式行政及其法律问题研究成果的若干代表性观点进行了介绍和评论，结合中国行政法转型发展的实际，简要地论述了参与式行政法制模式的研究目标、研究内容和研究重点，探讨了以公众参与理念、制度和实践为研究对象的中国行政法民主化发展的现实课题和可能前景，提出须要顺应行政法的民主化发展趋势积极推进依法行政，推动参与行政法制模式的形成，加快建设法治政府和服务型政府的步伐。
【关键词】行政参与；行政民主；法治政府；服务型政府；参与式行政法制模式
【全文】
中国共产党第十七次全国代表大会政治报告明确提出，应当扩大人民民主，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。如何从法律角度保障公众充分了解和参与行政事务的管理和决策过程，既是建设法治政府的必然要求，也是社会主义制度的题中之义。因此，系统探讨和努力构建参与式行政法制模式并充分发挥其制度潜力，具有重大的现实意义和学术价值。本文对此试作探讨、略陈管见、求教大方。
一、参与式行政法制模式的研究背景、基本概念和法治价值
（一）参与式行政法制模式的研究背景和基本概念
传统的行政法理念认为，政府是社会的“家长”，理想或标准的行政管理活动要素和机制是“五个单一”：单一主体（行政机关），单一功能（通过管制实现秩序目标），单方意志（命令－服从），单一行为（仅靠命令、许可、处罚、强制等刚性、强制性的行政行为），单一依据（国会制定的法律，即古典的“依法行政”理念）。在此理念支配下，传统的行政法和行政法学强调行政活动的高权性，架构起以支配和服从为特色的行政法律关系——在传统的行政管理过程中，相对人只是作为单纯的行政管理对象，扮演完全被动的角色，没有积极参与管理过程的任何权利和权力可言，行政主体在行政管理过程中也主要仰赖行政命令、行政征收、行政检查、行政许可、行政处罚、行政强制等刚性的管理方式方法，基本上没有能够充分体现民主权利和民主权力的行政管理制度安排。
随着现代经济、政治、科技和社会发展，随着公民管理素质提升、闲暇时间增多、现代科技进步和参与意识增强，随着20世纪下半叶在世界范围内出现的民主化潮流及其对各领域的影响，现代行政管理和行政法制实践中越来越多地增加了直接民主因素，公民参与行政成为新的制度价值追求和民主判断标准，逐渐显现出行政法制民主化发展趋向，对各国和全球的经济、政治、文化与社会生活的发展不断产生重大影响。
所谓参与式行政，是指行政机关在行使国家权力，从事国家事务和社会公共事务管理的过程中，广泛吸收公众参与行政决策、行政计划、行政立法、行政执行、行政裁决、行政指导、行政契约、行政服务、行政给付等行政过程，充分尊重公众的自主性、自立性和创造性，承认公众在行政管理过程中的主体性，明确公众参与行政的权利和行政机关的责任和义务，共同创造互动、协调、协商、对话、合作的新型行政法律制度，形成政民合作、政企合作、政社合作的PPP机制。其核心就是通过将公众和各类社会成员纳入行政过程形成PPP机制，促进行政的民主化、理性化、科学化和规范化，提升行政活动的公开、公平、公正和效率。
当前中国正处于社会发展的转型时期，市场经济和民主政治的发展增强了公民的自主意识和行政效能感，逐渐激发出公民的政治参与热情，这一现象也广泛体现在行政领域。在行政活动中，行政主体通过允许、鼓励行政相对人、利害相关人和一般社会公众的参与行政活动过程，提升行政活动的公开性、公正性、正当性与合理性，达成政府与社会公众关系的良性、有效互动，有助于克服行政公务人员由于路径依赖形成的经验主义和专业偏执主义，已成为现代行政的一种发展趋势和正当性标准。参与式行政在中国不仅是一种理念和期盼，更是一项逐渐发展中的制度创新和系统工程。因此，现在须要系统深入地研究参与式行政对适应中国社会转型时期的重要性和必要性，系统深入地研究参与式行政的基本理论及政府与民众的关系，须要从国情出发研究参与式行政的具体制度和路径设计，这具有重大的学术价值和实践意义。
