中国宪政的路径与局限
张千帆
【摘要】中国近年来的宪政发展呈现出两条路径：一条是以齐玉苓案为标志的官方路径，另一条则是以孙志刚事件为标志的民间路径。本文简要回顾两条路径所取得的主要宪政进展，并审视其成败得失，最后指出民间宪政路径的内在局限。如果国家制度结构使得不同层级的政府官员都将宪政作为对既得利益者的威胁，而非对所有人的权利保障，那么
宪法将注定得不到落实；要真正落实
宪法，人民自己还得站出来维护属于自己的权利。
【关键词】中国宪政；齐玉苓；孙志刚；司法审查；民间宪政
【全文】
众所周知，就和法律不等于法治一样，宪法和宪政也是不能互为一谈的两回事。在经济和法治改革30年中，不同层级的立法者制定了众多法律、法规、规章，但是中国至今仍然面临着如何落实这些法律规范的问题。对于1982年《宪法》来说，理念和现实之间的差距更大，因为民法、刑法乃至行政法都可以通过诉讼形式获得一定程度的实施，唯独“国家的根本法”却因为迟迟不能进入诉讼而至少得不到司法的实施，从而使中国长期陷于有宪法而无宪政的状态。[1]
造成这种现象的原因是多方面的。司法审查机制的缺失是最显然和最直接的原因，但也只是一个表层原因——既然如此，为什么不建立一套行之有效的司法审查制度呢？至少从2001年最高法院对齐玉苓案的批复首次适用《宪法》开始，宪法学者一直在论证司法审查制度的必要性与可行性，但是终究功亏一篑。事实上，不仅齐玉苓案后无来者，而且2009年最高法院自己终止了齐案批复的效力。[2]齐玉苓案的“短命”表明，司法审查的缺位本身只是宪法制度缺陷的现象而非根本原因；要纠正这种制度缺陷，只是靠几位开明、善意甚至锐意进取的法官或行政官员是远远不够的。如果司法审查对于实现宪政是必要的，而宪政维护和促进的是“最广大人民的最根本利益”，那么“人民自己”才是推动宪政进步的原动力。[3]在法治国家，人民可以在日常的非“宪政时刻”依靠有效的宪法制度保护自己；[4]但是在这套制度确立之前，人民在缺乏制度依靠的情况下没有别的选择，往往不得不用自己的身体甚至生命换取基本生存的权利。
本文沿着两条路径，梳理并分析中国近年来的宪政发展。一条是以齐玉苓案为标志的官方路径，但是这条路径随着2008年底最高法院终止该案批复的效力而寿终正寝。另一条则是以孙志刚事件为标志的民间路径，民众首次通过网络等媒介工具强烈抗议地方官员的不当行为酿成的悲剧，进而将矛头指向严重歧视农民并限制公民人身自由的收容遣送制度。可以预见，这条路是艰难崎岖的，但是自2003年以来却取得了重大制度进展。本文简要回顾两条路径所取得的主要宪政进展，并审视其成败得失，最后指出民间宪政路径的内在局限。如果国家制度结构使得不同层级的政府官员都将宪政作为对少数既得利益者的威胁，而非对所有人的权利保障，那么宪法将注定得不到落实；要真正落实宪法，人民自己还得站出来维护属于自己的权利。
一、宪法死了抑或宪法万岁
宪法规范和现实之间的脱节或许在法治国家看来是令人吃惊的，但是在中国历史上却是屡见不鲜的常事。事实上，中国古代法律或律令也面临和现代同样的实施困境。据说汉景帝一度废除肉刑，悉以鞭刑代之，但是这项人道主义敕令却因为狱卒滥用执行权反而导致更多的犯人被打死；直到皇帝亲自减少鞭数，严格规定竹鞭的形状和尺寸并禁止行刑过程中换人，情况才有所缓解。[5]问题在于，并非所有的执法都能变得像鞭子的尺寸那样具体，而法律内在的模糊和灵活必然给执法官以滥用执法权的充分机会，进而产生和法律本意相悖的结果。现实中的规则和书本上的规定不是一回事，吴思的“潜规则”一词形象概括了中国法律和现实之间的差异。[6]无所不在的潜规则不仅困惑了中国历史上的每个朝代，也同样困惑着近30年的法律改革。在规定和现实脱节的意义上，宪法似乎确实是“死”了。
