二、我国土地权利制度所承载的功能
土地是人类社会赖以生存的最为重要的自然资源，具有不可再生的特点；同时，也是最为重要的社会财富，具有保值、增值的特性。在历史的长河中，争夺土地资源几乎构成了几千年来战争的主要原因。作为一种不可再生的自然资源，存在着一个如何合理配置和有效利用的问题；作为一种具有保值增值功能的社会财富，则存在着由谁占有且如何占有为公平的问题。
在法制社会里，解决上述问题的制度设计是土地法律制度，一般包括土地权利制度和土地管理制度，但土地的管理制度须以土地的权利制度为基础，因此土地权利制度是土地法律制度的根本。一般说来，土地上的权利越是单一，意味着土地资源利用的效用越小，土地所释放出来的财富价值也越少；反之，土地上的权利越多元，意味着土地利用的效用越大，土地所释放出来的财富价值就越大。因此，考察土地上的权利构造是单一的还是多元的，对于判断土地资源的利用和财富效用，是一个较为直接的途径。
在我国经济体制改革之前，土地只能归国家或集体所有，而不能私有；且在土地上排除任何个体（公民个人和法人组织）对土地的权利。这是一种将土地资源和土地财富都集中在国家和集体的单一的土地权利制度，任何个体尤其是公民个人是不能直接参与土地资源的利用和对土地财富的分配的。在这种土地权利制度下，土地资源没有得到有效的配置和利用，土地所蕴含的财富价值也就没有得到应有的释放，严重阻碍了社会经济的发展，导致人民普遍的贫穷。改革开放以后，逐步建立起多元的土地权利制度，公民个人以及法人组织不仅可以参与土地资源的利用，而且可以直接参与土地财富的分配，土地资源得到了较为合理的配置和利用，土地发挥了巨大的财富作用。农村土地承包制的推行，彻底改变了我国农村长期以来经济落后的面貌，解决了农村乃至全国人民的基本温饱问题，亿万农民也从中获得利益，为国家的发展与稳定奠定了必要的基础；城镇国有土地出让制的推行使得土地所蕴含的财富价值得到空前的释放，带来了城市建设日新月异的变化，也大大改善了城市居民的居住条件和生活条件。
从我国土地权利制度的变迁看，土地的所有权没有变化，仍然是国家所有和集体所有；变化的是土地的使用权，农村土地承包制和国有土地使用权出让制的推行，使得土地资源和土地财富不再完全集中在国家和集体手中，公民个人和法人组织也有权分享土地资源和土地财富，这使得土地资源和土地财富的占有和享用趋于合理和公平。因此，在我国现行的土地权利制度里，承载着土地资源的优化配置和利用以及实现社会个体对土地财富的分配的不是所有权制度，而是土地的使用权制度，包括土地承包权、建设用地使用权以及基于此的抵押权（建设用地使用权抵押）等。
