在经济运行体制方面，建立起高度集中的计划经济体制，经济运行被全方面地纳入国家的计划体制之内，工商企业完全按照国家的计划从事产品的生产与供应，农民成为人民公社的成员在公社的体制下按照国家的要求从事农业生产活动。高度集中的计划经济体制完全否定了市场的作用。在这种高度集中的经济运行体制下，法律禁止任何形式的土地交易。1982年《宪法》第3款规定：“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其它形式非法转让土地。”1986年《民法通则》第80条第3款仍规定“土地不得买卖、出租、抵押或者以其它形式非法转让。”
一方面是土地只能归国家所有或集体所有，另一方面是法律禁止以土地为对象的任何交易，其结果导致了土地权利制度的单一性。除了国家的土地所有权和集体的土地所有权外，其它土地上的权利基本失去了存在的基础。虽然，这个时期也存在着企事业单位和公民个人使用国有或集体土地的情形，但在法律上并不足以构成一项权利。其典型是，国家可以根据需要随时将任何企事业单位或公民使用的国有土地收回或者将其划拨给其它企事业单位，使用土地的企事业单位或公民均不能予以拒绝，或者要求给予补偿。显而易见，这种使用不构成基于权利的使用，而仅仅是一种事实的使用。[3]这样，以土地的使用收益为目的的用益物权不可能存在。在担保物权方面，由于法律明文禁止土地抵押，因此即便是随着房屋抵押而事实上存在着的土地抵押，法律上也难以成立。这一点从最高人民法院在相当长期间内所作的有关房屋典当和抵押的司法解释中可见一斑，在这些司法解释中，最高人民法院只字不提土地典当和抵押问题，对随房屋而存在的土地设典和抵押的事实完全“视而不见”，似乎我国的房屋不是建立在土地之上。[4]
改革开放以后，随着经济体制改革的不断深入，在不改变土地公有制的前提下，土地制度发生了新的变化，土地权利制度也改变了过去的仅有所有权而无其它权利的单一状态，逐渐形成了包括土地所有权和其它土地权利共存的多元的土地权利制度。
改革首先从农村开始。发端于安徽农村的联产承包经营责任制打破了农村土地“集体所有、集体经营”的旧的经营方式，一纸承包合同创立了集体土地“集体所有、社员承包经营”的新的经营方式，产生了农村社员对集体土地的承包经营权。1986年《民法通则》第80条第2款规定：“公民、集体依法对集体所有的或者国家所有由集体使用的土地的承包经营权，受法律保护。承包双方的权利和义务，依照法律由承包合同规定。”1986年通过的《土地管理法》第12条也对土地承包经营权作了规定。2002年的《农村土地承包法》进一步对农村的土地承包经营权作了规定。
