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论行政证据与行政诉讼证据关系之重构

  

  二、我国行政证据与行政诉讼关系之现状与问题


  

  (一)行政证据规范的普遍缺失


  

  行政证据就是指“行政机关在行政程序中收集或由当事人向行政机关提供的,行政机关据以作出行政行为的事实和材料”,[5]行政证据制度就是行政法律规范中以行政证据为内容的规则体系,包括行政证据的概念、种类号性质,证据的提供、收集和保存,举证和质证,证明标准,审查判断规则等内容。一方面,行政证据制度对于依法行政工作具有至关重要的地位,另一方面,我国的行政证据制度普遍缺失。我国的行政法制建设没有一个明确的开始标志,可以说,从1978年12月邓小平同志在中央工作会议上提出社会主义法治建设基本方针“有法可依,有法必依,执法必严,违法必究”当中,[6]就包含着行政法制的建设。30年来,我国制定的法律、行政法规、地方性法规、行政规章汗牛充栋,为行政机关依法行政提供了法定依据。但是,仔细观察就可发现,其中极少有行政证据的规范,有的也是残缺不齐。


  

  下面我们就一些重要的行政法律进行分析说明。


  

  1.《行政处罚法》。行政处罚是行政机关实施的最为普遍的一种行政行为,在处罚当中,证据对于处罚合法性的重要意义是不言而喻的。该法要求“行政机关必须查明事实;违法事实不清的,不得给予行政处罚。”(第30条)由于执法人员不可能是所有违法行为的目击者,违法事实具有不可重现性,所以他们查明事实的唯一途径就是调查取证,因此,该法要求“行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的,必须全面、客观、公正地调查,收集有关证据”(第36条)。而且要求“行政处罚决定书应当载明违反法律、法规或者规章的事实和证据”(第39条)。可是,真正属于证据规则范畴的条款少得可怜,只有第37条规定:“行政机关在调查或者进行检查时,执法人员不得少于两人,并应当向当事人或者有关人员出示证件。当事人或者有关人员应当如实回答询问,并协助调查或者检查,不得阻挠。询问或者检查应当制作笔录。”其他重要的证据规范全部缺失。


  

  2.《行政许可法》。行政机关作出是否许可的决定同样要建立在证据的基础之上。但是,该法从头到尾没有出现证据字样,而是笼统地用了申请材料一词,申请材料的范围应当大于证据,除了能够证明当事人符合法定条件的证据外,还包括申请书等不属于证据的材料。该法只有两个条文涉及到证据:第31条规定:“申请人申请行政许可,应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况,并对其申请材料实质内容的真实性负责。”这可以看作是对于举证责任的规定;[7]第34条规定:“行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查。”这是关于行政机关对证据审查责任的规定。其他重要的证据制度,如证据类型、可采性、证明标准、审查规则一概没有。


  

  3.《行政复议法》。该法也没有全面规定有关的证据规则,只是在第23条中规定了举证责任:“被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内,提出书面答复,并提交当初做出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。”在第28条第1款中规定复议决定的类型及其条件时设定了证明的标准:具体行政行为认定事实清楚,证据确凿,适用依据正确,程序合法,内容适当的,决定维持;具体行政行为有下列情形之一的,决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法;决定撤销或者确认该具体行政行为违法的,可以责令被申请人在一定期限内重新做出具体行政行为:1.主要事实不清、证据不足的……。可以看出,行政复议的举证责任由被申请人承担,证明标准是“证据确凿”,反之,证据不足的具体行政行为应当撤销、变更或确认违法。但缺乏证据的形式、质证方式、证据的审查判断等重要规定。



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