总的说来，ITC是参照国内产业来界定相似产品的。这就颠倒了《保障措施协议》第2条第1款和第4条第1款c项的要求，因为它要求参照相似产品的生产商界定国内产业。在美国羊肉保障措施案中，确定与进口产品相似或者直接竞争的产品，是界定国内产业的第一步，而不是相反。ITC没有考虑这个裁决，再一次依据生产设备，而不是产品本身。因此，ITC采用的错误的方法，使其所有国内产业的决定都不符合WTO；对平板轧材国内产业的界定尤其如此。
（f） 对板坯的单独救济
美国对板坯采取了单独的救济措施，而这恰恰表明该产品在物理特征上与其他产品不同，同时具有不同的竞争条件。这再次说明，板坯进口条件与其他平板轧材非常不同，因为总统认为有必要采取不同的救济措施。
综上所述，对于平板轧材，ITC没有充分确定调查中的具体产品，也没有充分确定国内产业。因此，美国的做法违反了《保障措施协议》第2条第1款和第4条第2款。
（2）美国的观点
a. 概述
起诉方的主张使得专家组第一次可以对保障措施协议中的相似产品一词的解释和适用进行审查。上诉机构明确指出，相似产品应当根据规定的上下文和宗旨目标，以及该规定所出现的有关协议的宗旨目标进行解释。过去在GATT和WTO中的解释，是与保障措施协议不同的GATT和其他协议。正如上诉机构所说的，一种情况下所解释并不能自动适用于另一种情况。
在解释保障措施协议的中的相似产品时，应当考虑下述情况：GATT和WTO过去并没有对确定该协议中的相似产品时应考虑什么因素作出决定；并没有何为某一钢铁产品的普遍适用的定义，起诉方对此意见也不一致；在界定相似产品时，调查机关是从调查所涉及的进口范围开始的，如果一个调查中的进口与另一个调查中的进口不同，那么相似产品的范围也可能会不同；本案中，ITC对相似产品的界定与进口是一致、对应的，而没有超出进口的范围；ITC确定了27种与进口对应的相似产品，其中10种采取了措施，ITC对起诉方指责的板材、镀锡类产品和焊管的分类进行了充分的解释。
b. 协议对相似产品的定义
协议并没有对相似产品下一个定义，也没有在过去的保障措施案件中提及。上诉机构在美国羊肉案中提到，确定国内产业范围的第一步，是确定与进口产品相似或者直接竞争的产品；只有这些产品确定了，才有可能确定这些产品的生产商。这也没有提供多少指导。该案没有涉及相似产品定义问题，而是羊肉国内产业是否应当包括活羊饲养者的问题。此处并没有起诉方所说的狭义界定相似产品的问题。该案只说国内产业应当仅包括相似产品的生产商，而没有对相似产品定义。
c. GATT和WTO对相似产品的处理不是在保障措施协议项下
GATT中的案件，是关于内部税收的国民待遇问题。在日本酒税案中，上诉机构说，进口与国内产品是否相似，应当个案分析。上诉机构虽然说GATT第3条的相似产品应当作狭义理解，但如何狭义则应个案处理。
上诉机构在欧共体石棉案中认为，字典对相似一词的解释，没有解决三个问题：哪个特点或质量是重要的；产品应当共有的质量或特点的范围；从哪个角度判断相似性。
上诉机构在日本酒税案中认为，边境税收调整案中的解释对个案确定相似产品有所帮助，但上诉机构明确提醒，决策者应当牢记，第3条中的相似产品的狭义范围与其他协议是不同的。
起诉方提到了美国棉纱案中上诉机构的观点，但忽视了这两个案件之间事实和情况的差别。在美国棉纱案中，进口和国产棉纱是相似的。然而，国内一体化生产商所生产的棉纱被认定不是直接竞争的，因此没有划入国内产业中。上诉机构评论说，相似产品是直接竞争产品的一部分；所有相似产品都是直接竞争或者替代性产品，而直接竞争性产品并非都是相似产品。但在本案中，相似产品与国内产业的范围是一致的，并不涉及直接竞争性分析问题。因此，美国棉纱案不能直接适用于本案。
如上所述，对相似产品的定义，应当结合不同协议的宗旨目的进行。GATT第3条的目的是避免保护主义，以及维护产品之间的平等和竞争性关系，而保障措施协议的目的是允许在特定情况下保护国内产业。两个协议不同的目的，使得相似产品的范围必定不同，甚至前一个必定比后一个狭窄。
d. 在保障措施协议项下界定相似产品的标准
上诉机构说过，共同特点的普遍标准或归类，为分析具体产品的相似性提供了一个框架，但应当记住的是，这些标准仅仅是帮助归类和审查相关因素的工具，并且这种分析不可避免带有个案的、任意性的判断因素。
ITC传统上考虑的因素是：物理特征，海关分类，制造过程（何处、如何制造的），用途，营销渠道。ITC还参考美国贸易法立法史中所提到的内容，即相似是指在固有或内在特征上（即原材料，外观，质量，质地等）的实质性相同。这些并不是法定标准，不影响ITC在裁决中考虑的因素。没有哪个因素是决定性的；对每个因素所给予的考虑程度，决定于个案的情况。关于相似或直接竞争产品的决定属于事实裁定，ITC传统上寻找产品之间明显的分界线，而不考虑细小的差异。
ITC所考虑的因素与边境税收调整案工作组所提出的三个标准是相近的。其中两个标准，即物理特性和用途，是相同的。第三个标准，消费者偏好，似乎与保障措施调查的目的相抵触。由于协议的目的是允许对国内产业进行保护，考虑消费者，而不是生产商，或者两者都考虑，就是错误的。而ITC考虑的，则是产品的营销渠道和制造过程。
第四个标准，海关分类，在边境税收调整案中没有提及，但在其他情况下提到过。尽管关税分类显然反映了产品的物理特性，但在界定相似产品时却并非有用；本案涉及大量（612个）税目，所以不能明确区分产品。例如，在为收集数据而确定的33类产品中，每个都有2－65个税目。
起诉方没有说明为什么应当重点看关税分类，他们的观点也是不清楚的：有时说ITC应当看10位税目，有时则说应当看4位分类。上诉机构说过，使用特定的方法帮助审查证据，并没有解除审查所有相关证据的义务和必要性。关税分类与ITC所使用的物理特性是相关的。ITC有权确定哪些因素是有用的。另外，事实证明，4位税目也无法提供明确的产品分类。
第五个标准是制造过程。对于以保护国内产业为目的的保障措施协议来说，这是一个适当、客观的因素。在美国羊肉案中，上诉机构在一个脚注中明确说过，在确定两个产品是否为不同产品时，考虑生产过程可能是相关的。本案中，ITC是在众多产品中寻找一个分界线，因此制造过程与物理特性一样是相关的。
上诉机构在美国羊肉案中还确认，相似产品界定可以包括投入物和最终产品，认为在考虑不同生产阶段的产品时，一个相关因素就是不同阶段的产品是单个相似产品的不同形式，还是变成了不同产品。
e. 申请确定了调查中的进口；ITC的出发点是界定相似于已经确定的进口的国内产品
总统和参议院提出的调查要求，确定了调查中进口的范围。ITC第一步是界定相似于进口的国内产品，然后在此基础上界定国内产业。根据美国法律，ITC没有无权在其损害分析和裁决中，增加或排除申请所确定的产品。
起诉方要求在界定相似产品之前先细分或确定不同的进口产品，这在协议中是没有依据的。起诉方观点涉及的是调查中范围很广的进口以及调查结果，而不是ITC界定相似产品的方法。而且，这样的先行细分如何会导致不同的相似产品定义，这一点是不清楚的。起诉方对美国羊肉案的理解是错误的。如上所述，该案涉及的是国内产业的范围，而不是相似产品的定义。尤为重要的是，该案中，活羊不属于调查范围内的进口，也没有涉及国产活羊是否与进口羊肉相似的问题。不仅如此，上诉机构明确指出，第一步是确定国内相似产品。
f. 钢铁产品的范围不是首先设定的，而是根据有关事实确定的
从起诉方的观点看，对于何为具体钢铁产品，似乎存在一个普遍接受的范围，而ITC没有考虑这些范围。但各个起诉方自己的理解就有所不同，有的依据其他法律中的贸易救济案的产品界定，有的使用关税分类，有的使用产品排除申请中的产品描述。
ITC并没有事先确定相似产品的范围，而是在调查中收集证据并进行分析。有些起诉方认为ITC应当将相似产品的界定与反倾销和反补贴中的相同。但反倾销和反补贴属于不同的调查，相似产品的范围也不一定相同，因为它们有不同的出发点，不同的法律标准，不同的证据。ITC没有义务解释为什么在不同的调查中有不同的结果。事实上，即使是同样的反倾销调查，有些产品也有不同的范围。起诉方要求ITC使用与反倾销相同的相似产品因素是错误的。这是两个不同的协议，而且保障措施协议并没有提到确定相似产品的因素。有些起诉方提到美国羊肉案中与反倾销对比的问题，事实上该案提到的是国内产业定义的相似性。
起诉方没有提到，ITC并没有在本案中设计什么新的分析因素，而是采用长期使用的方法。具有讽刺意味的是，起诉方指责ITC没有使用反倾销调查中的方法，但没有提及在反倾销调查中，ITC也是考虑制造过程的。另外，起诉方提到了ITC的反倾销调查程序，却没有提到ITC过去的保障措施调查。在1984年钢铁保障措施中，ITC使用了类似的方法。
g. 具体产品分析（美国第一次书面陈述对板材、镀锡类产品和焊管进行了解释。限于篇幅，此处省略）
2、第二次书面陈述
（1）起诉方观点
首先，美国没有满足协议所要求的开始调查应先确定具体进口产品。美国所采用的方法不符合协议规定，因为它错误地将很多产品归为一类，特别是板材。
其次，即使美国的方法是正确的，主管当局也不应将不同产品归为板材类，因为ITC对相似产品的分析是错误的，并且这些产品显然是不相似的。
a. 美国的方法违反了协议规定
与美国的理解所不同的是，中国并没有主张应当有普遍接受的钢铁产品定义，也没有主张钢铁产品分类，而是质疑主管当局界定产品类别的方法。
在界定国内相似产品时，ITC是从调查中的进口范围开始的。这只是ITC创设新的进口产品类别的开始。事实上，ITC完全可能在开始时就确定了国内相似产品。但ITC不应将这些产品归在一起，然后将这些归类用于确定进口增加时的进口产品，因为这种捆绑式的方法涵盖了不符合协议规定的产品。
（a）协定要求首先确定具体进口产品
正如中国在第一次书面陈述中所说的那样，应首先确定具体进口产品，然后确定生产相似产品的国内产业。从逻辑上讲，确定进口产品应先于确定国内产业。只有进口产品首先确定了，才具备了确定国内产业的基础。此外，美国援引了上诉机构在美国羊肉案中的观点，即确定国内产业范围的第一步是确定与进口产品相似或直接竞争的产品。美国称这个观点仅与国内产业的定义有关。事实上，这个观点明确表明，只有在适当确定了进口产品情况下，才能确定与之相似的产品。
（b）ITC没有为裁决进口增加而适当确定具体进口产品
美国的方法显然没有遵守这个步骤。美国称，总统启动调查的要求确定了进口，即具体进口产品。这是错误的。协议所要求的，是调查中的产品必须是进口增加裁决中产品，否则就不符合协议的规定。也就是说，协议不仅要求调查当局从确定具体进口产品开始调查，而且要求该产品与进口增加裁决中的产品相同。
美国称，启动调查的请求限定了调查中进口的范围，这是ITC分析的出发点；ITC无权从中排除某些进口。可以看出，主管当局是根据调查请求确定进口产品的，在此基础上确定国内相似产品。然而，确定国内产业本应是调查机关的最后一步，但ITC却将国内相似产品归在一起，最后以这些归类作出裁决。所以，说ITC只能界定国内产品是不对的，因为它还对这些产品进行了归类，将其作为进口产品的类别。但协议要求的步骤并没有遵守。美国一方面说ITC不能先对请求中进口产品进行细分，另一方面又说ITC确定与每一相似产品对应的具体进口产品，也证明了这一点。就被调查的产品而言，甚至不知道何为ITC分析的出发点。美国称，ITC为收集数据的需要而确定了33类产品，但这些分类并非ITC分析的出发点，也不限制其进行分析；然而又说，ITC从请求中所确定的进口产品开始。结果，调查中的产品，即美国所说的启动调查申请中的进口产品，并非进口增加裁决中的产品。
美国称，在本案中，ITC对相似产品的界定与进口是一致的，没有超过进口产品或与之不同。但ITC对国内相似产品的归类，就对进口产品进行了新的分类，将进口没有增加的产品归入了调查范围。这显然是与协议不一致的。此外，美国在第一次书面陈述中提到的“具体产品”一词是没有意义的。问题在于，调查当局不应将调查中的产品（允许是具体的），不加解释地转入更宽泛的产品类别，在这些产品并非相似的情况下尤为如此。因此，如此捆绑的产品不能视为一种“具体产品”。美国这样做，在很大程度上就重新界定了进口产品的范围。这样，调查就不再是对具体产品进行的，而是对一组不相关的产品进行的。
ITC在国内产品之间进行了相似性分析，并把它们归为一组。这样，ITC就没有对其中的一些产品进行进口增加的分析，而结果对它们采取了保障措施。这种方法是违反协议的，并且无论如何不应当把不相似的板坯、中厚板、热轧钢、冷轧钢和涂镀钢归为单一的相似产品。不仅如此，美国所说的ITC从包括一些钢铁产品的进口开始，寻找与这些进口相对应的国内钢铁的分界线的做法，表明美国没有将国内产品与进口产品进行适当的比较。事实上，美国只有在与进口产品进行相似性分析后，才能界定国内钢铁。然后，只有与进口相似或直接竞争的产品才能的国内方面考虑，美国也才能对进口和国内产品进行比较。
就板材而言，美国所说的国内与相应的进口板材相似是错误的，因为在ITC确定国内有板材，并且认为应当有所谓的进口板材之前，并不存在进口板材。因此，ITC是确定与进口国内产品相似的进口产品，而不是相反。
b. ITC对板材的相似产品分析是错误的
的确，一个协议中的相似产品解释不能自动转入其他协议，但有时候可以出现这种情况，并且这种解释提供了有用的指南。就相似产品的界定和评估产品之间的相似性而言，WTO案例已经提供了一些指南，特别是，GATT第3条对相似产品有相同的区分。
（a）现有协议和案例法对保障措施协议中的相似产品界定提供了了指南
美国认为相似性解释不能从一个协议转入另一个协议是错误的。美国曾主张，上诉机构在韩国酒案中的推理不能用于纺织品协定项下，但上诉机构明确驳回了这个观点。因此，在日本酒案中进一步使用过的边境税收调整案中的意见，与本案是相关的，并且相似产品应作狭义解释。
边境税收调整案工作组虽然承认对相似产品应作个案分析，但提出了个案分析的一般标准，即适用于整个总协定的标准。因此，这些标准可以适用于GATT第3条，也可以适用于第19条。因此，这4个标准应当适用。
（b）ITC对相似产品分析适用了不适当的标准，但不承认这些产品是不相似的
美国仍然坚持考虑生产过程，并且错误地解释了上诉机构在美国羊肉案中的观点。上诉机构明确说，生产过程不是确定产品之间相似或直接竞争关系的因素。上诉机构说可以考虑投入物，但条件是投入物必须与最终产品相似或直接竞争。因此，归类的标准是产品之间的相似性关系，生产过程本身并不是评估相似性的标准。
对于美国所援引的上诉机构报告脚注中的话，即在考虑两个产品是否为不同产品时，考察生产过程可能是相关的，上诉机构明确说过生产过程并非相关因素，只是在遇到两个产品是否为不同产品的问题，有必要进一步区分具有相同物理特性、海关分类和最终用途的产品时，生产过程才可能是有用的工具。另外，没有相同生产过程的两个产品也不一定就表明它们不是相似产品。例如，鼓风炉和电炉生产的板坯就具有相同的物理特征和最终用途。同时，连续生产线上两个不同阶段的产品，不能说它们就有共同的生产过程。因此，生产过程并非评估相似性的相关标准。
销售渠道也不是相关标准。所有类型板材都会受到汽车和建筑产业的总体需求的实质性影响，并不能表明所有类型板材都用于这些产业中相同的目的。产品最终销售的市场不能视为其最终用途。
最后，美国说不要求ITC考虑每个板材替代性也是错误的。替代性在评估相似性时是相关的，因为相似产品必定是直接竞争和相互替代的。
由于以上的方法错误，ITC没有适当地确定具体进口产品。
（2）美国观点
a. 概述
提交专家组的“该产品”和“相似产品”问题，与美国界定国内相似产品的方法是否与协议一致无关，而是关于将该方法适用于特定事实的问题。很多起诉方都承认，他们提出的主要是与确定相似产品的方法无关的调查所涉及的进口范围过宽的问题， 以及在界定具体相似产品时在何处划定具体界线的问题。
专家组在审查美国措施是否与协议一致时，应当注意当事方的以下共识和分歧。
共识是：（1）进口与国内钢铁主要是由相同类型的钢铁组成的，因此国内钢铁与对应的国内钢铁是相似的。不仅如此，相应类别进口和国内钢铁一般是可互换的，因此是相互竞争的。（2）在对具体产品单独分析是否对相似产品国内生产商造成了严重损害时，ITC对相似产品的界定是与进口相对应的。（3）ITC一般方法的分析顺序，即先确定国内相似产品还是具体进口的问题，并不是问题之所在；问题是本案中某些产品界定是否过宽。（4）相似产品的分析标准包括：物理特性，用途，关税分类。很多当事方认为考虑生产过程可能是适当的，但没人反对ITC考虑营销渠道。（5）相似产品和直接竞争产品有区别。
