钢铁大战――美国钢铁保障措施案始末
杨国华
【关键词】美国钢铁保障措施案
【全文】
人生中，第一次的经历总是最为难忘。如果这第一次遇到的又恰恰是一次历史性的事件，则将对一生产生深远的影响了。国家同样如此。2002年3月，美国总统宣布，对10种进口钢材采取保障措施，在为期3年的时间里，加征最高达30％的关税。[1]包括中国在内的一些WTO成员将本案提交WTO争端解决机制，是为“美国钢铁保障措施案”（United States — Definitive Safeguard Measures on Imports of Certain Steel Products，DS252）。对于中国来说，美国钢铁保障措施案就是这样的第一次。
中国正式成为WTO成员刚刚3个多月，就遇到了这个案件。这是中国在WTO的第一案。按照经验丰富的美国贸易代表办公室律师的说法，这也是WTO有史以来最大、最复杂的案件。在随后的21个月中，我们经历了WTO争端解决机制规定的主要法律程序，包括磋商、专家组裁决、上诉机构审议。2003年12月4日，美国总统宣布取消保障措施，此案宣布全部结束。
美国钢铁保障措施案给我们提供了非常难得的经历，让我们对WTO争端解决机制的程序和性质有了一个比较真实的了解。该案也向我们提供了很多启示，包括如何运用WTO规则。这是一个特殊时期的特殊案件，势必对我们今后参与WTO的工作产生重要的影响。
一、法律大战
在进口产品增加，给国内产业造成严重损害，或者有可能造成严重损害的情况下，进口国可以通过提高关税或者实施进口数量限制，对该国内产业进行保护。这种保护措施就是保障措施。WTO明文允许各成员采取这种措施。关贸总协定第19条（“对某些产品进口的紧急措施”）和WTO《保障措施协定》就是专门为此而制定的。
当然，这些规定同时要求，采取保障措施必须遵守一定的纪律。最为基本的纪律就是：进口确实增加了，国内产业确实受到了严重损害，并且，更为重要的是，国内产业的严重损害必须是由进口增加造成的，即进口增加与严重损害之间必须有因果关系。
在本案之前，WTO已经审结了5个保障措施案件，即韩国奶制品、阿根廷鞋类、美国面筋、羊肉以及钢管保障措施案。[2]这些案件为本案建立了一些“先例”。过去的每一个保障措施都或多或少地违反了以上纪律，因而采取保障措施的一方都被宣布败诉。
本案中，欧盟、日本、韩国、中国、瑞士、挪威、新西兰和巴西等8个起诉方提出了11个法律主张，包括未预见的发展，进口产品定义，国内相似产品定义，进口增加，严重损害，因果关系，对等性，最惠国待遇，措施的限度，关税配额分配，发展中国家待遇等，即指责美国的保障措施在这些方面都违反了WTO规则，几乎涉及了WTO《保障措施协议》每一个实质性条款的适用和理解。美国则百般辩解。最后，专家组和上诉机构通过对一些关键法律点的审查，认定美国的措施不符合WTO规则，宣布美国败诉。
到上诉机构作出最终裁决，当事方提交的书面陈述、证据材料以及专家组、上诉机构裁决，总数已达8000页，为WTO审判历史上所罕见。这是一场真正的法律大战。
（一）美国采取保障措施
美国国际贸易委员会（ITC）是保障措施调查的主管机关。ITC对钢铁进口的调查，是依据2001年6月22日美国贸易代表（USTR）致ITC主席的一封信而发起的。[3]在这封信中，贸易代表称，布什总统已经宣布了一项应对美国钢铁行业所面临挑战的全面计划，其中之一，就是指示贸易代表要求ITC根据美国1974年贸易法“201条款”，就钢铁进口对美国钢铁行业的影响发起调查。（此外还包括与其他钢铁生产国就全球钢铁限产进行谈判，并制定纪律约束补贴和其他扰乱市场的做法）。
信中称，美国钢铁行业及其二十万工人在美国经济中起着重要的作用：向制造、建筑和能源行业提供高质量的产品，钢厂给相关行业提供了就业机会。但美国钢铁行业受到了外国政府50年来对市场一贯干预和对其钢铁业直接财政支持的影响，其结果是产量严重过剩，无效生产，世界市场供大于求。现在，美国钢铁行业财务困难，利润大幅下降，投资和市场份额收缩，许多企业已经寻求破产保护。这些困难导致钢厂关闭，工人失业，地方经济受到破坏，其中以钢铁业为生的地方尤为严重。因此，需要立即进行调查，以确定某些钢铁产品进口的增加是否为生产相似或直接竞争产品的国内产业受到严重损害或者严重损害威胁的实质性原因。这封信的后面还附了一份要求调查的进口产品的目录。[4]
ITC随即于2001年7月3日在“联邦公报”上发布公告，宣布开始调查。
7月26日，ITC又收到美国参议院财政委员会的一份决定，要求进行同样的调查。ITC依职权决定，将两项调查合并。
ITC向生产一种或多种有关产品的大约825个公司发放了生产商问卷（这些公司的情况来自以前对钢铁产品的调查和其他公开行业信息），共收到281份回复。进口商问卷除随附在生产商问卷中外，ITC还选择了大约220个公司，共收到326份回复。购买商问卷随附在上述825个和220个公司的问卷中。此外，ITC还要求美国生产商提供他们各自产品前三位的购买商，随后向1100个公司发放了问卷。ITC共收到1180份可用的购买商问卷回复。对于外国生产商，ITC在网站上发布了空白问卷，供下载回复。ITC共收到475份回复。
随后，ITC职员对这些回复中所提供的数据进行审查，例如将每个公司的价格、销售价值和成本等单位数据于公开数据和所有公司的数据进行对照。对美国生产商的数据还进行了特殊的审查，使其报告的销售、经营收入和生产能力等情况，尽量与每个公司的财务报表保持一致。此外，对其中最大的一家公司进行了有限的核查，使其问卷中的数据与公司记录相一致。
ITC调查报告中使用的大部分数据，都是从调查问卷中获得的。此外，也使用了一些其他来源的信息，例如对美国进口的官方统计。
发放、分析问卷，只是ITC调查的一部分。ITC就损害举行了8次听证会，就救济举行了3次听证会。ITC6名委员全部参加了调查。具体进行调查的人员共29人，其中，负责人（director of operations）1人，调查员（investigators）3人，产业分析师（industry analysts）7人，经济师（economists）5人，财务分析师（financial analysts）4人，律师（attorneys）7人，高级统计师（senior statistician）1人，调查监督员（ supervisory investigator）1人。调查报告共1150页，分三卷。在ITC委员就损害和救济分别进行表决后，最终于2001年12月19日将决定和建议的报告提交美国总统。[5]报告认为，进口钢铁增加对美国国内钢铁业造成了严重损害，建议总统对钢铁进口实施限制，并就具体的限制方式提出了建议。
ITC提交总统的报告由USTR审查，就是否及如何采取措施向总统提出建议，由总统决定并对外宣布。总统采取的措施可以与ITC的建议不同。为此，USTR也进行了独立的调查。2001年10月26日，在ITC完成其调查前，USTR就可能采取的保障措施征求公众意见，包括国内产业对调整措施的书面意见，排除产品的请求，以及总统应当采取什么措施。[6]2002年1月，USTR与有关当事方举行了一系列会议，征求他们的意见。[7]
美国总统于2002年3月5日发布命令，宣布对钢铁产品进口提高关税。具体措施如下：[8] （1）板材（certain flat steel）。板坯（slabs）：第一年5.4百万吨，配额外关税30％；第二年5.9百万吨，配额外关税24％；第三年6.4百万吨，配额外关税18％。成品板材（包括中厚板（plate）、热轧薄板卷（hot-rolled steel）、冷轧薄板卷（cold-rolled steel）和涂镀薄板卷（coated steel））：第一年关税30％；第二年关税24％；第三年关税18％。（2）热轧棒材（hot-rolled bar）：第一年关税30％；第二年关税24％；第三年关税18％。（3）冷轧棒材（cold-finished bar）：第一年关税30％；第二年关税24％；第三年关税18％。（4）螺纹钢（rebar）：第一年关税15％；第二年关税12％；第三年关税9％。（5）焊管类产品（certain tubular products）：第一年关税15％；第二年关税12％；第三年关税9％。（6）普通碳素和合金管接头和法兰盘（carbon and alloy fittings）：第一年关税13％；第二年关税10％；第三年关税7％。（7）不锈钢棒材（stainless steel bar）：第一年关税15％；第二年关税12％；第三年关税9％。（8）不锈钢杆材（stainless steel rod）：第一年关税15％；第二年关税12％；第三年关税9％。（9）不锈钢线材（stainless steel wire）：第一年关税8％；第二年关税7％；第三年关税6％。（10）镀锡类产品（tin mill products）：第一年关税30％；第二年关税24％；第三年关税18％。
这些措施从2002年3月20日生效，为期3年。
（二）美国采取保障措施的原因分析及其影响
美国对外宣称，美国钢铁行业在美国经济中起着重要的作用。但其他钢铁生产国一直对钢铁市场进行干预，对其钢铁业直接提供财政支持，造成全球钢铁产量严重过剩，世界市场供大于求。因此，美国产业受到了严重的影响。现在，美国钢铁行业财务困难，利润大幅下降，投资和市场份额收缩，许多企业已经寻求破产保护。美国对钢铁进口实施暂时的保障措施，是为了给美国钢铁产业提供一个机会，使之调整适应外国钢铁的大量进口。
但人们普遍认为，在将于2002年11月举行的国会中期选举中，总统为共和党争取钢铁工人的选票，以及在OECD中给久拖不决的钢铁全球限产谈判施加压力，[9]并且利用保障措施给钢铁业提供产业调整的机会等，是美国采取保障措施的真正原因。
事实上，美国钢铁产业的现状，很大程度上归咎于美国国内产品竞争和产业结构的问题。2000年，美国钢铁产量1.12亿吨，是世界第三大钢铁生产国。美国有13家综合钢铁厂（integrated producers），65家小钢厂（minimills）。小钢厂技术先进，生产成本低，员工包袱轻，其生产的产品对综合钢厂形成了有力的竞争，压低了产品的价格。而综合钢厂由于需要承担的退休员工社会保障成本过高等原因，技术更新和产业调整缓慢。美国钢厂众多，形成了产量过大，产品整体竞争力不强的状况。[10]
相比之下，20世纪90年代，欧盟对其钢铁行业的结构进行了大刀阔斧的调整，主要是通过实施较为严格的政府资助管理规则和竞争规则，对钢铁结构进行市场化调整。钢铁行业兼并收购之风盛行。欧盟多数钢铁产品由少数几家在全球钢铁行业最具效率的钢铁公司生产，在全球钢铁10大钢铁企业中，欧盟就占了5家。其结果是欧盟钢铁行业在国际钢铁市场上的竞争力得以提高。
美国将钢铁行业的困难归咎于进口增加，并且对进口采取限制措施，在世界上引起了强烈的反应。钢铁生产国纷纷指责美国的贸易保护主义做法，认为这将对刚刚开始的WTO多边谈判造成不利的影响。欧盟、日本、韩国等国家与美国举行了《保障措施协议》项下的磋商。
由于美国限制钢铁进口的措施，使得原来向美国出口的钢铁流向其他国家，一些国家对这种“贸易转移”可能产生的对本国钢铁行业的影响进行调查，其中，欧盟于2002年3月，对进口钢铁产品采取临时保障措施。[11]此外，欧盟、日本等国家还向WTO通报了准备对美国产品实施贸易报复的清单。[12]同时，欧盟、日本、韩国、中国、瑞士、挪威、新西兰和巴西等国家将美国保障措施提交WTO，要求裁决其违反WTO的有关规定。这在WTO争端解决的案件中，无论从涉及国家的数量，还是从对贸易的影响，都是首屈一指的。
（三）本案在争端解决中的程序
欧共体、日本、韩国、中国、瑞士和挪威等6方与美国的磋商于4月11、12日在WTO举行，新西兰和巴西与美国的磋商6月13日举行。由于磋商没有解决争议，DSB同意设立专家组审理此案，并且于7月25日确定了专家组人员。[13]专家组和当事方于10月29－31日和12月12－14日举行第一次和第二次实质性会议（substantive meeting）。专家组报告于2003年7月11日作出，认定美国保障措施不符合WTO协定。美国于2003年8月11日提起上诉；起诉方也随后提起了“附条件上诉”。上诉机构于2003年9月29－30日进行听证会。上诉机构报告于2003年11月10日作出，全面维持了专家组裁决。2003年12月10日，专家组和上诉机构报告在DSB会议上通过。
值得提及的是，根据DSU第9条第1款的规定，由于本案涉及多个起诉方，应由单一专家组审理。但各方磋商请求的提出时间不一样，最早的是欧共体（2002年3月7日），最晚的是巴西（5月21日）。这就涉及如何将前后相差两个多月的争议合并到一个专家组的问题。
DSB分别在其5次会议上[14]设立了专家组，但同意由同一专家组审理本案。[15]这主要是当事方协调的结果。美国与巴西于7月18日达成程序性协议（procedural agreement），对设立单一专家组作出安排：一、美国同意巴西在60天磋商期限结束前请求设立专家组，并且不在考虑此项请求的第一次DSB会议上（7月29日）反对接受巴西设立专家组的请求；二、双方同意由根据欧共体请求设立的专家组（6月3日）审理本案；三、所有当事方都可以对专家组的选择发表意见；四、起诉方的第一次书面陈述应于专家组成立5周后同时提交；美国的第一次书面陈述在其后5周内提交；当事方于专家组第一次会议后4周同时提交第二次书面陈述。[16]在此之前，7月15日，美国与其他7方也签订了一个程序性协议，对新西兰的磋商期限和设立专家组请求，以及各方提交书面陈述的时间作出了类似的安排。[17]由此可见，当事方在设立单一专家组问题上，起着主导作用。
另外，在该案中，8方为了使案件审理顺利进行，多次开会协调立场和观点，使得各自书面陈述（written submission）的内容避免冲突，并且统一用语，共用附件。在专家组开庭审理时，8方也对众多的法律点作了分配，分工陈述，相互补充。因此，在多个起诉方的案件中，起诉方之间的协调是一项非常重要的工作。
在起诉方提出的11个法律主张中，专家组只对未预见的发展、进口增加、因果关系和对等性作出了裁决。专家组认为，对这几个方面的裁决，就足以判定美国的保障措施不符合WTO协定，从而解决了本案的争议，因此没有必要继续审查其他方面。
美国在上诉书面陈述中，对专家组裁决中的法律问题和法律解释进行了全面的“批驳”，对美国钢铁保障措施的“合法性”再一次进行辩解，要求上诉机构推翻专家组的裁决。
8个起诉方提出的交叉上诉，涉及对相似产品界定、措施的限度和发展中国家待遇等3个方面。
上诉机构维持了专家组的总体结论，即美国对所有10种产品采取的保障措施都没有法律依据。其中，对于上诉涉及的未预见发展、进口增加和对等性，上诉机构维持了专家组裁决；对于因果关系，上诉机构认为，对其他主张的裁决已经足以解决争端，因此没有必要对专家组报告中的相应内容进行审查；对于交叉上诉，上诉机构没有裁决，因为审查这些主张的前提条件没有出现。另外，对于镀锡类产品和不锈钢线材这两种产品，上诉机构否定了专家组关于提供充分合理解释的理解，但不影响专家组对这两种产品的总体结论。
（四）美国终止保障措施
2003年12月4日，美国总统签署总统令，宣布自12月5日起，保障措施终止。[18]
美国总统在其声明中指出，2002年3月采取保障措施时，钢铁价格是20年来最低的，ITC认定进口对美国国内产业造成了严重损害。总统决定采取措施，是为了给产业提供调整的机会，并且给依赖于钢铁产业的工人和社区提供救济。现在，保障措施达到了目的；由于经济情况的变化，应当终止保障措施了。美国钢铁产业利用这21个月的时间进行了合并与重组。该产业增加了生产力，降低了生产成本，使得自己的产品更具竞争力。生产商与工人谈成了新的劳资协议，更具灵活性，增加了工作的稳定性。“养老金担保公司”为钢铁工人和退休人员的养老金提供了保障，解除了某些公司巨额养老金的负担。总统的工作与增长计划也为该产业创造了更加有利的经济条件，而经济改善将进一步刺激需求。[19]
但美国总统同时称，美国将继续实施进口许可与监控计划（import licensing and monitoring program），以对将来可能发生的进口增加作出快速反应。[20]美国将继续与其他贸易伙伴在经合组织（OECD）中进行谈判，在钢铁业补贴方面建立新的、更加有力的纪律。美国还将继续推行有利于生产商和消费者的经济政策。
与总统令同时发布的相关背景材料进一步解释说，采取保障措施后，行政部门就在监控钢铁行业的状况。2003年9月，ITC向总统和国会提交了对保障措施的中期评审报告。美国总统还征求了商务部长和劳工部长的意见。美国总统认定，情况已经发生了变化，没有必要继续采取这些措施。这些情况包括产业的合并与重组增加了生产力，降低了生产成本。许多国内钢铁生产商削减了无效生产能力，加强了全面的经营，现在更具竞争力。三大钢铁制造商投资30亿美元，合并了平轧钢行业。多半原材料生产能力由合并或重组后的公司拥有。重组还使得生产商降低了影响竞争力的高额退休金和健康保险成本。2000年以来，“养老金担保公司”承担了14个公司的养老金计划，保险金额达82亿美元。破产钢铁公司退休工人将平均拿到90％的养老金。[21]
ITC提交的中期评审报告包括两个部分：“监督国内产业的发展”（monitoring developments in the domestic industry ）和“钢铁消费产业竞争状况”（steel-consuming industries: competitive conditions with respect to steel safeguard measures）。该报告分3卷，约1000页。[22]
在“监督国内产业的发展”部分，ITC指出，ITC收集了2000年4月到2003年3月的数据。ITC将保障措施第一年，即2002年4月到2003年3月的数据，与前一年，即2001年4月到2002年3月的数据进行了对比。ITC向800家国内产品生产商发出了调查问卷，从115家公司收到了答复。ITC进行了为期4天的听证会。美国钢铁生产商、钢铁业工人、外国钢铁生产商、美国钢铁进口商、美国钢铁产品购买商，以及国会和州政府的人士参加了听证会。ITC调查发现，采取保障措施后，钢铁产业进行了重大的重组和合并。一些破产公司的财产已经由其他公司获得。钢铁业工人与公司谈成了新的协议，以降低固定成本、提高生产力和保护退休人员福利。很多寻求破产保护的生产商停止或调整了雇员养老金福利计划。一些州政府也采取了比较新的计划帮助钢铁生产商。
