从渊源上讲，中国的行政指导可以追溯到50年代。早在1952年，政府为促进多种经济成分向单一的公有制发展，完成对私有制改造，陆续出台了一些如示范、帮助、教育性质的“诱导性政策”来推进农业合作社运动和资本主义工商业的改造，这是行政指导在中国的第一次尝试。[11]此后中国进入了高度集中的计划经济体制时期，不可能存在行政指导这种行为方式。十一届三中全会以后，中国社会开始从传统计划经济向有计划商品经济转型。这个时候，行政指导的作用才开始真正的被意识到并被大量运用。在计划经济体制条件下，行政机关和作为经济组织的企业在职能和机构设置上趋于同一，企业行政化，行政机关企业化，形成一种政企不分，政府和市场一体的体制。国家主要通过指令性的计划来管制经济。企业服从和依附于行政机关，没有独立的人格。随着向市场经济的转型，人们逐步认识到企业才是市场的主体。应该尊重企业作为市场主体的地位和权利，政府应该退出市场。但是如果政府立即全面推出市场领域，显然又是冒失的。市场并不是全能的，社会主义市场经济，需要在政府的扶持、引领、监督下得到发展。对企业政府即不能横加强制性的干预，又不能袖手旁观、无动于衷。自然，行政指导作为一种强制性较弱，主要起诱导引导作用的行政手段逐步得到重视和应用。
那么，有意思的是，中日行政指导产生的社会经济背景条件是一样的，即它们都是在市场经济条件下产生的。前者是战时统制经济的结束，自由经济来临的时候政府影响经济的一种手段。后者则是逐步取代计划经济体制过程中，代替指令性计划的手段，直接参与了埋葬计划经济，促生市场经济的过程。
从上面的论述可以看到的最有意思的事情，恐怕更在于两者虽然在同种情形下产生，但它们的目的、作用却大不相同：在日本行政指导的产生和应用表现为国家权力的扩张，而在中国则表现为国家权力的退缩和自制。60年代以后日本贸易逐步实现自由化，通产省的权力逐步受到法律的限制。为了发挥其自身的作用，保持对经济强有力的干预，通产省于是选择了行政指导作为行政手段。在其时行政指导并没有法律的依据，其唯一的条件限制是被指导单位必须属于某政府机关的管辖范围。“它的权力来自30年代以来，政府和企业界之间建立起来的关系，企业对政府的尊重。所有政府部门声称，它们代表国家的利益，有权对所属单位施加各种非正式的压力。”[12]而在中国，行政指导的出现和运行更多地体现了国家权力的自制。1982年宪法确认了改革开放以来多种经济成分并存的现实，将国家和非国营经济统一调整为指导关系。1884年10月，中共中央《关于经济体制改革的决定》首次将“指导”运用于国营企业，指出“社会主义国有机构必须通过计划和经济的、行政的、法律的手段对企业进行必要的管理、检查、指导和调查。”1987年，中共十三大提出了“国家调节市场，市场引导企业”的重大变革。这样，包括指导性计划在内的行政指导逐渐取代了指令性计划“统制”经济的地位。在中国，每一次通过法律确定政府与企业或者其他社会主体的指导与被指导关系都是一次进步，都是对以前的命令与被命令关系的扬弃，是国家权力的自制和退缩。我们的方式显然是退一百步进五十步，行政指导就是这五十步。这里面有对未来的不安，但更多的是探索的谨慎和智慧。
