三、知情权之法规范边界
“以公开为原则，限制为例外”，这已是当下世界范围内政府信息公开立法的基本原则。[32]在这一基本原则之下，知情权可以具体表述为：公民有权知道政府持有、保存的，与其权力行使有关的一切信息，除非法律有例外的规定。结合《政府信息公开条例》的规定，如何厘清知情权之法规范边界，需要认真地对待如下几个问题：
（一）界定信息公开的方式
《政府信息公开条例》第二章为“公开范围”，一共6个条款。根据它所规定的内容，我们可以分解为：
第一，“主动公开”条款。《政府信息公开条例》第9条规定：“行政机关对符合下列基本要求之一的政府信息应当主动公开。”在此条款下它列出以下四项内容属于政府信息公开的范围：（1）涉及公民、法人或者其它组织切身利益的；（2）需要社会公众广泛知晓或者参与的；（3）反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的；（4）其它依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的。《政府信息公开条例》第10条至13条的规定是对第9条规定的重点强调与具体化，内容没有也不能超出第9条所规定的范围，且都为列举式。由此，我们可以解读出这样的立法精神：凡列入上述规定的政府信息属于公开范围，没有列入的政府信息，可以理解为不属于公开范围。此为对主动公开政府信息范围的第一次限制。
《政府信息公开条例》第14条又规定：“行政机关应当建立健全政府信息发布保密审查机制，明确审查的程序和责任。行政机关在公开政府信息前，应当依照《中华人民共和国保守国家秘密法》以及其它法律、法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查。行政机关对政府信息不能确定是否可以公开时，应当依照法律、法规和国家有关规定报有关主管部门或者同级保密工作部门确定。”此条规定的旨意是，在第9条规定的政府信息范围内，如果行政机关不能确定是否可以公开时，必须提请有关部门或者同级保密工作部门确定。此条款在功能上是对上述“主动公开”政府信息范围的第二次限制。所以，综合《信息公开条例》有关主动公开的相关条款，笔者认为，《政府信息公开条例》在立法思路上对政府信息公开的制度设计贯彻了这一“双重限制”原则。
列出政府应当主动公开的信息，并不意味着是对政府信息公开范围限制，甚至与此无关。问题是，它是基于一个什么样的前提列出政府应当主动公开的信息范围。比如，台湾地区《政府信息公开法》第7条规定：“下列政府信息，除依第十八规定限制公开或不予公开提供者外，应主动公开。”但我们的《矗府信息公开例》未预设这样的前提。所以，对照《政府信息公开条例》第9条的规定，我们可以清楚地看到上述两者之间在立法精神上的差异性。
第二，“申请公开”条款。《政府信息公开条例》第13条规定：“除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其它组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。”根据此条规定，虽然第9条规定的“主动公开范围”之外的政府信息，也可以划入公民“申请公开”的范围，但是，此条款又以“自身生产、生活、科研等特殊需要”为申请公开的前置条件，对政府信息公开范围再次作了限制。就政府信息公开立法一般情况而言，除非属于限制或者禁止公开范围，否则“任何政府信息如果没有被政府机关主动公开，均属于可以申请获得的信息。反过来，如果某政府信息已经主动公开，申请人再向政府机关提出具体申请，政府机关也没有提供的义务。”[33]所以，《政府信息公开条例》规定申请政府信息公开者必须具有“自身生产、生活、科研等特殊需要”，这与“知情权”所内涵的精神大异其趣。
综上，笔者以为《政府信息公开条例》第9条至12条规定了政府信息主动公开范围，《政府信息公开条例》第13条的规定，限制了第9条至12条所规定的政府信息公开范围。它所体现的立法原则实质上是不公开是原则，公开是原则，公开是列举。
（二）法律位阶的问题
《政府信息公开条例》就法律位阶而言，它属于行政法规。它在实施过程中面临着需要处理以下几个事关知情权法规范边界的问题：
1．与《政府信息公开条例》处于同位法的“例外规定”。《政府信息公开条例》是国务院根据《行政法规制定程序条例》规定制定的，其法律位阶是行政法规。如果现有或者今后国务院制定的其它行政法规中，有与《政府信息公开条例》在政府信息公开范围上有不同规定时，应当如何处理？《政府信息公开条例》没有明确规定。但是，《政府信息公开条例》第14条第2款规定：“行政机关在公开政府信息前，应当依照《中华人民共和国保守国家秘密法》以及其它法律、法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查。”此条款暗含了如下法律内容：行政机关在公开政府信息前，应当依照“《中华人民共和国保守国家秘密法》以及其它法律、法规和国家有关规定”中确定的保密标准进行审查，而不是《政府信息公开条例》所规定的公开标准。由此可以推出的结论是，与《政府信息公开条例》处于同一位阶的其它行政法规，如有政府信息不公开的规定时，应优先于《政府信息公开条例》的适用，《政府信息公开条例》具有一般法之地位。
