知情权及其保障
章剑生
【摘要】知情权具有
宪法基本权利的位阶。在我国，
宪法没有直接规定知情权，但它却被确认于地方政府规章以及党和国家的重要文件中。通过
宪法解释方法将知情权列入
宪法基本权利的条件已经成熟。《
政府信息公开条例》作为保障公民知情权的行政法规，需要处理好处于其上位的《
保守国家秘密法》、《
档案法》以及处于其下位的“法规和国家有关规定”之间的关系，协调与“卷宗阅览权”、“隐私权”保护之间关系。由政府信息公开引发行政争议构成了一种新类型的行政诉讼，它需要我们在
行政诉讼法理论与实务中作出积极的回应，方可切实保障公民的知情权。
【关键词】知情权；政府信息公开；隐私权；基本权利
【全文】
一、引言
子日：“民可使由之，不可使知之。”[1]两千多年来的中国历史于上一个世纪初，国家在安排统治者与被治者之间的关系上，其指导思想无不出其右。尽管历史长河中的某些朝代曾有一度的“开明专制”，但“愚民”的基本国策之根本则从未动摇。1949年中国社会在发生巨大变革之后建立的新型国家中，人民在颁布的宪法文本中成了国家权力的主体，政府则是人民意志的执行者和人民利益的忠实守护者。[2]但是，人民与政府的关系在事实层面上，并未能够如实反映宪法文本所承载的价值与观念；纸面上的宪法与事实上的宪法没有重合，致使宪法沦于某种意义上的装饰物。即使到了21世纪今天，我们有时仍然无法完全摆脱数千年来沉积于历史黄卷残页中如“法藏官府，威严莫测”之类的愚民思想之阴魂缠绕，有时仍会化作某些政府官员的实际行动。
2003年抗击“SARS”过程中官方的“说谎”所引发的公众愤怒与国际形象的受损，以及数位“高官”被罢免的正面效果，可能在很大程度上成为政府开始正视公民知情权的一种外在压力。这种压力首先在地方政府的立法中获得了充分展现。除了广州市在2003年1月1日实施《广州市政府信息公开办法》之外，仅2004年这一年至少有上海市、湖北省、交通部、杭州市等15个省、部及地方市政府颁布实施“政府信息公开办法”。[3]相关的调研结果显示，至2006年底，有31个省（自治区、直辖市）政府已经建立政务公开管理制度，中央有36个部委制发了政务公开规范性文件，还有15个副省级城市建立了政府信息公开制度。[4]政府信息公开的具体制度也在不断地落实过程中，比如，一直令人诟病的“红头文件”开始革故鼎新，通过规范制定与公开程序以期重建其在公民心目中的威信。2008年7月11日笔者在GOOGLE中输入“红头文件、公开”两个关键词，符合检索条件的新闻报导共有220，000项。其中，2002年安徽省政府公报摆上书报摊，“红头文件”公开零售。[5]2003年郑州市政府承诺“红头文件”印发后两日内上网，[6]2003年海口市普通百姓凭身份证可免费查阅“红头文件”。[7]2006年沈阳市市民将免费开查“红头文件”。[8]北京“红头文件”在书店出卖。[9]等等。读着这些新闻，我们可以断言，政府信息公开正在朝好的方面转向，并有明显进步。
2008年5月1日实施的《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）对各级政府活动所产生的冲击是不容低估的。国务院办公厅一位不愿透露姓名的官员当时在看到《政府信息公开条例》（讨论稿）时曾吃惊地说：“如果真的实施，这简直就是一场革命。在我们的工作中，所掌握的政府信息全部归国家所有，不公开是原则，公开是例外，有时，甚至连例外都没有。现在，这个条例的第二款要求政府信息以公开为原则，以不公开为例外。这会从根本上改变我们的工作方式和工作思路。这可真是一场工作制度的革命。”[10]相对于当下中国各级政府及其官员的行事习惯于保密而言，实际情形如果真朝这一方向发展，对于人民而言，何尝不是一件幸事呢？
二、知情权之宪法规范基础
颁行于1982年的《中华人民共和国宪法》的第33条至第50条共计18条，它们构成了公民基本权利的全部内容。正如有学者所言，该宪法关于公民基本权利的原则性宣言与西方法治国家并没有多大的差距。但是，这些权利义务根据什么标准和由谁来确定，对于侵权行为在什么场合以及按照什么方式进行追究等程序性前提的规定却一直残缺不全。[11]更为严重的是，宪法关于公民基本权利的规定，并不是一个开放性的规范体系。在宪法解释基本处于空白的现状下，宪法关于公民基本权利的规范体系与社会经济、政治变迁之间所产生的紧张关系已日趋明显。比如有关本文所讨论的公民知情权问题，究竟在宪法上是否有基本权利的地位，一直是语焉不详的。有学者已经指出：“我国宪法并没有明确规定公民的信息权利。”[12]从宪法规范的字面上作观察，这一论点是有事实基础予以支持的。的确，读遍宪法的所有条文，我们都找不到“知情权”、“获得信息权”等片言只语。那么，在宪法确认的“言论自由”中，可否导出知情权存在的宪法解释空间呢？依一般法理认知，没有知情权为基础的言论自由，其实是不“自由”的；没有足够的信息所支持的言论自由，也往往难以体现“自由”的根本属性。但是，在这个问题上，已有学者作出了否定性的答疑：“在我国，虽然宪法第35条也规定了公民的言论与出版自由权，但由于我国仍然尚未制定新闻法与出版法，且对宪法第35条的内容也没有权威性的解释，因此，我们认为不宜将信息公开制度与言论自由权联系到一起，言论自由权的问题在我国应该通过其它立法单独解决。”[13]知情权需要有宪法规范基础加以支持，才能具有存在的正当性基础。那么，知情权的宪法规范基础究竟在何处呢？
