论公共利益的程序控制
——以法国不动产征收作为比较对象
许中缘
【摘要】公共利益本质是一个程序问题，其内容的界定与保障只有在一个完整的程序中才能进行。我国由行政机关单方面界定公共利益的规定存在弊端，理论倡导各级代议机关确定公共利益的做法不符合我国立法国情，建立征收人与被征收人的协商机制在现有制度下不具有实践的可操作性。我国应建立司法机关对征收程序的介入机制来实现对行政机关权力的合理限制，从而实现征收的公共利益。法国法中由司法机关与行政机关共同保障征收程序符合公益的制度，同时，为防范法官权力扩张而对法官权力的主客观控制的做法具有明显的优越性，值得我们借鉴。
【关键词】公共利益；不动产征收；司法程序
【全文】
立法对公共利益的界定的目的，就是为了确定公共利益的范围。但因为公共利益的不确定性，单凭立法并不能解决此问题。[1]而行政机关对公共利益的界定容易使公共利益成为行政机关侵害公民合法权利的工具。所以，对此问题的解决需要寻求一种新的路径。本文从公共利益的本质出发，结合法国不动产征收法的特点，对我国不动产征收中存在的问题进行评析，从而提出自己的看法。
一 公共利益程序控制的必要性
尽管《宪法》第10条、第13条及《土地管理法》第2条等规定，国家对土地或公民的私有财产实行征收的前提是为了公共利益的需要，但并没有明确规定公共利益的内容。基于实践中不动产的征收很大一部分是假公共利益之名追求私人利益之实进行的，故在《物权法》的立法过程中，诸多学者倡议通过对公共利益进行定义的方法来予以界定。但因为公共利益内容的不确定性及受益对象的不特定性，对公共利益准确定义非常困难，而且即使对其界定，又不符合立法规定公共利益本身来克服成文法局限性之目的。所以，《物权法》第42条最终并没有采纳该种观点。在立法机关确立“公共利益”概括条款这一法律保留的前提下，实践中“公共利益”的界定主要是由行政机关进行的。行政机关在处理具体的征用或者征收个案中，通常综合各种情况做出判断，决定何谓公共利益。这些具体情况包括时间、地点、国家的经济政策、对公共健康和安全是否构成威胁、公共用途等。行政机关这一权力为绝对的支配权。[2]绝对的权力容易绝对地导致腐败，而在现有国情下，地方政府为了片面追求政绩等需要，对此权力的滥用也就成为必然。如何在现有的制度框架下，寻求一种合理的公共利益界定与控制机制也就成为必然。
笔者认为，对公共利益的界定，最好的方法是对公共利益进行程序控制，这主要基于以下理由：
第一，对公共利益的程序控制是公共利益本身的要求。在现代国家，不动产征收中多元化利益的存在，需要一个公正合理地对这些复杂的利益进行协调的程序。其实公共利益本身就是一种利益衡量的规则，也可以说是一种通过利益的衡量来确定对某种利益予以优先保护的方法。正如学者认为公共利益“不是对实质目标的追求，而是存在于不同集团利益协调的过程之中”。[3]何况，不动产征收行为并不是对公共利益本身进行绝对保护，“行政法必须具有一方面以实现国家公共利益为目的，另一方面为维护公民的利益，减少摩擦、冲突和抵抗，公正地调整行政主体和行政相对人之间的关系的特点。现代国家行政法以尊重和确保公民个人的权利、利益为原则，同时不断地调整其与一般公共利益的关系，以求得从整体上实现公共利益的目的，而不是承认绝对的公共利益的优先。”[4]只有合理处理各种利益，才能有效地对公共利益与个人利益进行协调。法国学者也如此认为，征收的“结果将毫无疑问会对私人利益造成损害——但这不是伟大工程中所应提出的问题——从现今行政视角而言，另一方面更加重要——在公共利益的宣告中，首先就应保护私人所有权以及在私人利益与公共利益之间实现平衡，这应该是今天公共利益裁断的多样性也是合法性之所在”。[5]而且，即使是维护真正的公共利益的需要，对个人利益的牺牲也需要一个合法有效的程序才能得以进行。这种协调过程就是不动产征收的程序之所在。
