何为服务行政？服务，即授益于他方；行政，“国家意志的执行，执行政策是行政”{2}；而服务行政在现代语境下，是指政府在制定政策、履行职能等行政管理过程中，要树立为民服务的意识，“应为公民提供服务和帮助”{3}，即“恩人行政”{4}以满足民众之公共需要为己任，努力实现维护和增进民众福祉的施政目标。“服务行政是以造福公民为目的的，是具有形成性的授益行为。”{5}笔者认为，当下意义上的服务行政，在制度层面上主要包括社会公共财政法律体系和社会保障法律体系，前者主要解决社会发展问题，后者主要解决民众生存与福利问题。公共财政支出的科学化，社会保障的规范化，决定着政府的公共服务水平。与服务行政概念相似的是给付行政[7]。给付行政是大陆法系国家或地区（如日本、台湾等）的法学理论界对服务行政的一种翻译。日本学者盐野宏认为“所谓给付行政，是指设置、管理道路、公园，设置、运营社会福利设施，进行生活保护，给予个人及公众便利和利益的行政。”{6}我国台湾学者翁岳生认为，给付行政“系指提供人民给付、服务或给与其他利益的行政作用。”{7}通过对这些文献分析，笔者认为给付行政是指政府通过给付形式授益于相对人，以达到相应行政作用的目的。
行政法学界对福斯多夫提出的“Leistungsverwaltung”一词翻译为给付行政，主要有两个原因：一是“福斯多夫关于‘Leisltung''之用语，系取材于民法的给付概念”{8}；二是福斯多夫所描述的服务行政具有行政主体给付利益于行政相对人的意思。笔者认为给付行政与服务行政两个概念存在重大区别：（1）从语义解释学上看，福斯多夫的“Leistungsver waltung”是由“Leisltung”“和“sverwaltung”两部分组成，前者是服务之意思，如果把前者翻译成给付，那么对于另外一个德国法概念“Leistungsstauat”，则应直译为“给付国家”，“显然不如‘服务国家''来得晓易顺畅”{8}；（2）从概念定义上看，不少学者对“给付行政”的理解，都将“给付”扩大化为“给付、服务或给与其他利益”[8]，因而可以发现学者对“给付行政”的解释并不能包容服务行政的内涵，即给付行政概念不周延。其实，在制度层面上给付行政只是服务行政的一个重要的部分，即二者是属种关系；（3）从二者描述的角度上看，给付行政主要从行政行为的外部表现形态来阐释而服务行政则主要从行政行为的目的性进行分析，前者因行政行为的外部形态受到多种因素影响，而具有不确定性，后者则是相对确定的[9]。因此，以给付行政代替服务行政是不准确的。
二、公众参与：服务行政的合法证成
