随着新社会组织的日益壮大和发展，政府将不再是公共事务的惟一治理者，公共事务的治理将更多依赖于社会与市场力量的参与合作。我们应当改变传统的认知思路，以合作主义的态度建立新型的国家与社会的关系，实现党的十七大提出的“党委领导、政府负责、社会协同、公共参与”的社会管理新格局。有学者提出，政府应当认可新社会组织在公共管理和公共服务中的补充性作用。政府对其他社会行为主体的管制和控制色彩应减少，而规划、引导、协调、交换、服务以及必要的扶持功能应增强。{18}笔者以为，社会协同不仅仅是一个补充作用，而是政府与社会组织共同承担起对社会的管理服务职责。在福利国家时代，社会民生问题越来越多，也越来越重要，政府没有能力，也没有必要单方面承担所有社会管理职能，充分发挥新社会组织在社会服务中的主动性和潜能，与其携手合作，共同为人民谋福祉，是社会管理的趋势。
但值得人们注意的是，正如美国学者朱迪恩·坦德勒一语道破的：政府组织与非政府组织并非是天然的姻亲，从诸多层面来看，两者毋宁说更似一对相互竞争的对手。不管怎样说，非政府组织和政府之间的关系经常是错综复杂的。[22]由于政府组织在公共事务治理过程中掌控着具有强制约束力的公共权力，必须要防止政府所掌控的公共权力的强制性和单方意志性。因为，虽然公共事务的治理边界已向社会组织敞开，但社会组织在提供公共物品与服务时，难免会同政府发生意料内外的冲突。政府与社会组织的平等合作不能寄希望于政府组织在治理过程中的自律。强者和弱者的“平等”合作无疑于痴人说梦。社会组织不能一味坐待政府在治理领域内的施舍与扶助，而应积极通过法律、制度的途径争得自己平等的发言权。而且，正如曾长期担任民政部福利和慈善事业促进司司长的王振耀教授所言，一旦要依靠政府来推动公民社会建设，那样建设起的公民社会，也是不合乎公民社会建设的一般规则的。{19}政府对于新社会组织，只是因势利导，顺应社会的发展。国家民政部启动《民办非企业单位登记管理暂行条例》的修订工作，以保障、促进、扶持为立法理念的新的民办非企业单位条例的诞生——尽管仍称为民办非企业单位，仍是条例——便是政府与社会组织合作伙伴关系建立的良好开端。
四、结论
面对新社会组织的出现和发展，政府从小心翼翼地管制到大胆的培育，最终使这些民办非营利性组织在社会管理中赢得半壁江山，与政府形成合作伙伴关系。这是社会组织的轨迹，是社会发展的必然。新社会组织在中国的发展壮大，最终必将撼动行政法的根基，社会组织从行政相对人将成为行政主体的重要组成部分，而且行政主体概念本身也会在社会大变革面前显得不合时宜。行政法对这一公共管理的发展趋势不能坐视不管，或者行政法只关注政府的行为，而对非政府组织的行为视为民事行为，人为地将其排斥在行政法的研究领域之外。殊不知社会组织的发展不是一个简单的催化行政行为方式转变的问题，从管制走向服务，将民办非企业单位定位为服务对象——行政相对人，而是要成为公共行政的主体，与行政机关成为合作伙伴，看来在重新安排行政法学体系的时候，必须在行政主体中给社会组织相应的地位，不是授权性组织或行政机关委托的组织所能涵盖的，真正实现诚如《民办教育促进法》所庄严宣告的：“民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分。”公立学校是授权性的行政主体，那民办学校呢？以新社会组织的发展和在社会管理中作用的发挥为契机，研究政府与社会组织的关系，这是行政法以后的重要任务，这也就是笔者写作的目的。
【作者简介】
金国坤，男，浙江桐乡人，北京行政学院法学部教授，法学博士，研究方向：
宪法与行政法。
【注释】“民办非企业单位”作为“民办事业单位”一词的变形体，最初只是1996年出现在中央文件里的一个政策术语，而不是一个严谨的法律概念。1998年国务院颁布的《
民办非企业单位登记管理暂行条例》正式以立法形式确定了民办非企业单位的法律地位，成为了法律术语。该条例第2条规定：“本条例所称民办非企业单位，是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织。”
新社会组织是指改革开放以来，我国在社会主义市场经济发展过程中新涌现出来的相对于政党、政府等传统组织形态之外的各类民间性的社会组织，包括中介组织、社会团体、基金会、民办非企业单位以及各类群众团体。本文统称为社会组织，有时也另称为非营利组织、非政府组织，强调其非营利性、非官办的特性。
《
中华人民共和国行政许可法》第
12条规定下列事项可以设定行政许可：提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项；企业或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项。
《
民办非企业单位登记管理暂行条例》第
27条明文规定，未经登记，擅自以民办非企业单位名义进行活动的，由登记管理机关予以取缔，没收非法财产；构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予治安管理处罚。
根据《
社会团体登记管理条例》第
3条的规定，成立社会团体，应当经其业务主管单位审查同意，并依照本条例的规定进行登记。
《
民办非企业单位登记管理暂行条例》和《
社会团体登记管理条例》第
4条都规定了应当遵守
宪法、法律、法规和国家政策，不得反对
宪法确定的基本原则，不得危害国家的统一、安全和民族的团结，不得损害国家利益、社会公共利益以及其他社会组织和公民的合法权益，不得违背社会道德风尚。
如日本的《民法典》及一系列法律规范允许未经任何登记注册的“任意团体”的存在，它们不具有法人资格，但同样具有组织合法性，日本众多的非营利组织都以“任意团体”的形式长期存在和开展活动。1998年日本颁布了《特定非营利活动促进法》，旨在为大量以“任意团体”形式存在的非营利组织提供一个易于获得法人资格的申请和认证机制，尽管如此仍然有许多非营利组织采取任意团体的形式。在我国台湾，非营利组织的成立首先须经事业主管机构核定备案，再到法院进行法人登记，但台湾也有大量“非法人社团”，它们由于种种原因不去法院登记，同样能合法地开展各种活动。
如德国民法第21条规定，非营利性社团因登记于主管初级法院的社团登记簿册而取得权利能力。也就是说，非营利性社团的成立无须获得许可，只要符合法律规定的形式要求，即可因注册而取得法人资格。
根据美国卫生与教育统计1996年年鉴，美国的医院中，联邦医院的数量占5.7％，州或地方政府资助的医院占24.5％，私立非营利医院占55.7％，私立营利医院只占14.1％；美国的高等教育中，四年制的公立高校数量占27.3％，四年制的私立非营利高校占66.6％，四年制的私立营利学校仅占6.1％。
如根据《
民办教育促进法》的规定，举办实施学历教育、学前教育、自学考试助学及其他文化教育的民办学校，由县级以上人民政府教育行政部门按照国家规定的权限审批；举办实施以职业技能为主的职业资格培训、职业技能培训的民办学校，由县级以上人民政府劳动和社会保障行政部门按照国家规定的权限审批，并抄送同级教育行政部门备案。审批机关对批准正式设立的民办学校发给办学许可证。民办学校取得办学许可证，并依照有关的法律、行政法规进行登记，登记机关应当按照有关规定即时予以办理。
《
中华人民共和国公司法》规定有限责任公司注册资本的最低限额为人民币3万元。《
社会团体登记管理条例》规定全国性的社会团体有10万元以上活动资金，地方性的社会团体和跨行政区域的社会团体有3万元以上活动资金。《
基金会管理条例》地方性公募基金会的原始基金不低于400万元人民币，非公募基金会的原始基金不低于200万元人民币。
《浙江省民办非企业单位管理暂行办法》第9条规定，举办法人类民办非企业单位的注册资金不少于3万元，国家规定的标准高于3万元的，从其规定。其中，法人类民办非企业单位在省登记管理机关申请登记的，其注册资金不少于20万元；在设区的市登记管理机关申请登记的，其注册资金不少于10万元；在县(市、区)登记管理机关申请登记的，其注册资金不少于3万元。
由于当时民间组织管理工作漏洞较多，许多民间组织没有纳入登记管理，有些不该登记的登记了，有些随意超出登记范围。特别是由于有些地方、部门把关不严，一些受西方敌对势力支持、操纵的民间组织乘机窜出。这些为数不多，但能量很大、影响很坏的民间组织，事实上已经成了境内外敌对势力同我进行公开较量、“合法”斗争依托的阵地，起着思想渗透、组织策划、聚集力量、聚敛经费的作用，是破坏我国政治、社会稳定的重大隐患。对此，党中央十分重视，于1996年7月召开了政治局常委会议，专门研究了民间组织的管理工作。(参见赵泳：《让民办非企业单位有法可依》，载《中国民政》1999年第1期，第38-39页。)
据民政部民间组织管理局统计，截止到2010年6月，登记的民办非企业单位已达19万户。
美国各种民间组织的总数超过200万个，超过3/4的美国人至少属于一个民间组织，平均每人都参加了两个组织。参见徐彤武：《美国民间组织：身份、事业和运行环境》，黄晓勇主编：《中国民间组织报告》(2009-2010)，社会科学文献出版社2010年版，第194页、第200页。
根据《2009年民政事业发展统计报告》，全国19万个民办非企业单位中，教育类占了92703个，社会服务类28060个，卫生类27237个，科技研究类9760个，文化类7188个，体育类6591个，职业及从业组织类1628个，农业及农村发展类1466个，生态环境类1049个，法律类782个，宗教类271个，国际及其他涉外组织类56个，其他11608个。从地域分布来看，民办非企业单位登记数量超过3万个的省份仅有山东省，为31820个，超过1万个的省份有江苏省、浙江省、湖北省、广东省和四川省。
参见《浦东新区民办非企业单位》，上海社会组织网，
http://stj.sh.gov.cn/Index.aspx，最后访问时间：2007年11月26日。
在158家有效问卷中，有72.2％的民办非企业单位处于勉强维持状态，10.1％的民办非企业单位存在着较大的赤字，只有7.6％的民办非企业单位在财务上有较多结余。
1996年马未都成立了中国第一家私立博物馆——北京观复古典艺术博物馆。2002年，这家私立博物馆更换了法人执照，由“民办事业单位”变成“民办非企业单位”。因为不是事业单位，他们不能在财政局购买事业单位发票；由于是民办非企业单位，执照上没有允许从事经营，也不能去国税局购买企业单位发票。该馆馆长马未都无奈地说：“我并非为我这一家博物馆的命运担忧，北京市的其他几家私立博物馆也正面临着相同的命运。希望有关部门从观念上解决私立博物馆的定性问题，将私立博物馆做成一个可以良性运转的民间公益组织。”(罗昌平：《民办非企业单位的鱼和熊掌》，《中国商报》2008年8月12日。)
美国《国内税收法典》规定，任何完全致力于宗教、慈善、科学、公共安全测试、文学、教育、促进业余竞技体育比赛、预防虐待儿童和动物等事业的法人机构、社区福利基金、基金会，只要其净收益不是为了保证私人股东或个人受益，其行为的实质不是为了进行宣传倡导活动企图影响立法，不代表任何公职候选人(或反对者)参与或干涉政治竞选活动，都可以申请501(C)(3)条款下的免税组织资格。
江苏省民政厅《关于进一步加快慈善类民间组织发展的意见》(苏民发5号)提出在慈善组织成立初期，民政部门和业务主管单位可在办公场地、启动资金、项目开展等方面给予必要扶持。要积极探索制度创新，建立健全财政扶持和政府购买服务的运行机制。
参见朱迪恩·坦德勒:《变私人志愿组织为发展机构：评价问题》，USAID Program Evaluation Discussion Paper No 12，转引自王华：《治理中的伙伴关系：政府与非政府组织间的合作》，载《云南社会科学》2003年第3期，第25-33页。
