论政府对社会组织管理的机制创新
——“民办非企业单位”引发的行政法思考
金国坤
【摘要】“民办非企业单位”是现行法的一个称谓，属于社会组织的范畴。政府对民办非企业单位实行双重许可，体现了管制的社会管理理念。顺应行政社会化趋势，国家应当鼓励和扶持社会组织的发展，实现管理体制、方式和理念的创新，建立起合作伙伴关系，充分发挥社会组织在社会管理中的协同作用。
【关键词】民办非企业单位；非营利组织；社会组织；登记；行政许可
【全文】
“民办非企业单位”并不是一个严格意义上的名词，但它却是以立法形式确认的一个法律术语，特指利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织。[1]近年来，民办非企业单位在提供公共产品和服务，扶持弱势群体，为志愿者服务提供平台等方面，正在发挥着越来越重要的作用。对民办非企业单位等新社会组织[2]的研究，也已成为公共行政学和社会学的热点。法学界则从民法角度研究较多，而实质上民办非企业单位更多涉及的是行政法问题。政府对民办非企业单位持什么态度，采取什么样的管理方式，民办非企业单位在行政法律关系主体中处于什么地位，需要行政法学予以回应，进行适当的制度安排，顺应社会的发展。
一、从许可到登记：行政方式的转变
对社会组织，无论是社会团体，还是民办非企业单位和基金会，国家都实行双重管理体制。《民办非企业单位登记管理暂行条例》第5条规定，国务院民政部门和县级以上地方各级人民政府民政部门是本级人民政府的民办非企业单位登记管理机关，国务院有关部门和县级以上地方各级人民政府的有关部门、国务院或者县级以上地方各级人民政府授权的组织，是有关行业、业务范围内民办非企业单位的业务主管单位。在行政管理方式上，则是实行双重许可制度。{1}成立民办非企业单位，应当经其业务主管单位审查同意，并向登记主管机关依法登记。业务主管单位的审查同意是根据《行政许可法》实施的确认许可，民政部门的登记是根据《行政许可法》实施的登记许可，两者都属于《行政许可法》规定的许可范围。[3]登记从本意而言，在行政行为中是一种行政确认而不是行政许可，如婚姻登记、房屋产权登记，只是对其民事主体资格的法律认可，登记的目的是获得法律保护。但有些登记，如工商企业登记、社会团体登记和民办非企业单位登记，法律规定了申请登记应当提交相应的文件，符合法定的和登记机关要求的条件，实际上已不是对民事权利的确认，而是赋予其新的民事权利。登记是其行为合法性的前提，没有经过登记，其行为是非法的，将会受到法律追究。[4]这样的登记，其性质属于行政许可而非行政确认。
双重许可制度暴露出政府在管理理念上对民办非企业单位的管制心态，{2}其本质是将社会组织和政府置于相互对立的关系上，政府管理社会组织的首要目标是限制其发展并规避可能的政治风险，其手段则表现为通过双重许可进行准入限制。{3}有了业务主管机关的审批环节，成立社会组织就不再是“自由”的了，即使符合法定条件，但没有业务主管机关的批准文件，就无法向登记管理机关申请登记，合法的社会组织就无法成立。据北京市怀柔区反映，由于成立社会组织必须要先找到一个党政部门或其授权的组织来担当业务主管单位，有关的党政部门为了规避风险或者少承担一些责任，对担当社会组织的业务主管单位态度消极，这样就限制了能够在经济社会发展中发挥积极作用的一些社会组织的成立。{4}在实际操作中，业务主管单位不过是为民政部门进行初审，也就是说，同一事项，必须经两个机关分别审查一次，实际上就是给两个机关分别以“一票否决权”。这不仅使有关事项的申请过程过分拖延，而且使申请被批准的可能性降低了。
